I OSK 150/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 580/11 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 580/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr KOC/6465/Go/10, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej poniżej decyzji z dnia [...] września 1997 r. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 1997 r. Zarząd Gminy Warszawa-Bielany przekazał w użytkowanie wieczyste na 99 lat grunt o pow. 103990 m² na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie, stanowiący własność Gminy Warszawa-Bielany, obejmujący działki wymienione w sentencji tej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], którą - po rozpoznaniu wniosku S. Z. - odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r. i wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1213/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję z dnia [...] maja 1999 r. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 1999 r. Postanowieniem z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 305/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. Wnioskiem z dnia 12 marca 2010 r. J. R. i T. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa-Bielany z dnia [...] września 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...], wskazując, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, bowiem już w dniu 27 lipca 1993 r. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej sporne działki. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r. i wskazało, że legalność kwestionowanej powyższym wnioskiem decyzji została zbadana pozostającą w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji, z uwagi na brzmienie art. 110 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie ponownie postępowania w tym samym przedmiocie. Wniosek J. R. i T. P. zawiera bowiem identyczne żądanie, jak wniosek złożony uprzednio przez S. Z.. Organ wskazał również, że w sentencji kwestionowana decyzja w ogóle nie dotyczyła działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia [...] listopada 2010 r., uznając, że postępowanie prowadzone w sprawie zakończonej wcześniejszą ostateczną decyzją jest bezprzedmiotowe. Nie ma znaczenia podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, iż skarżący kwestionują decyzję nr [...] jedynie w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste jednej z działek. Istotne jest bowiem, że wniosek o stwierdzenie nieważności całej tej decyzji został rozpatrzony pozostającą w obrocie wcześniejszą decyzją. Ponowne prowadzenie postępowania nadzorczego w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. W skardze na powyższą decyzji T. P. wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., w tym: - art. 7 i 107 § 3 wskutek niewyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia; - art. 156 § 1 pkt 2 przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji bez uprzedniego zbadania merytorycznych przesłanek wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie; - art. 10 przez niedoinformowanie każdej ze stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jedynie gdyby organ stwierdził ponad wszelką wątpliwość, iż prawidłowość decyzji z dnia [...] września 1997 r., w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., została wszechstronnie zbadana, również w oparciu o te podstawy, jakie zawarte zostały we wniosku skarżącego, zachodziłaby podstawa do jego oddalenia. Skoro organ nie wykazał tych okoliczności, to zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności faktyczne sprawy i stwierdził, że decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 1998 r. w całości rozstrzygała sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa-Bielany z dnia [...] września 1997 r. W tej sytuacji niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że głównym argumentem wniosku J. R. i T. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r. był fakt, że jeszcze przed wydaniem tej decyzji, bo w dniu 27 lipca 1993 r., złożyli oni wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, objętej decyzją o oddanie w użytkowanie wieczyste. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, argument taki był również zawarty we wniosku S. Z., rozpoznanym decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1997 r. Przesłanka ta zatem została przez organ wzięta pod uwagę. Ponadto z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. jednoznacznie wynika, że kwestionowane w trybie nadzorczym rozstrzygnięcie zbadane zostało pod kątem zaistnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd uznał, że ponowne prowadzenie postępowania nadzorczego jest bezprzedmiotowe dlatego, iż ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana już poprzednio w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 1998 r. Tym samym nowa decyzja nadzorcza niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. W konsekwencji Sąd przychylił się do stanowiska organu, dotyczącego zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki powagi rzeczy osądzonej, co uzasadniało odmowę wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 141 § 4 w z w. z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji ograniczył się jedynie do wymienienia zarzutów podniesionych w skardze, bez jednoczesnego ustosunkowania się do ich treści w kontekście prawidłowości zaskarżonej decyzji. Tymczasem, jak wynika z poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uzasadnienie wyroku powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Sąd winien zatem wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. Z kolei nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a. Sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola zaskarżanych aktów administracji publicznej powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, a odzwierciedlenie takiej analizy powinno znajdować się w uzasadnieniu wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie spełnia powyższych wymogów, co oznacza, że Sąd I instancji nie dokonał całościowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie procesowej, zawartej w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczyć się musiał do zbadania zarzutu naruszenia prawa procesowego, sformułowanego w istocie jako nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi. W tym miejscu przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie stanowi wymaganie przesądzające o zakresie kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro bowiem – jak już wyżej wspomniano – Naczelny Sąd Administracyjny z mocy przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany zakresem skargi kasacyjnej, to tym samym może uwzględnić jako naruszone tylko te przepisy, które w skardze kasacyjnej zostały wyraźnie wskazane, a ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wskazywać na czym naruszenie przywołanych przepisów prawa procesowego polegało oraz czy i jaki wpływ na wynik sprawy miało uchybienie proceduralne (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. "polegające na braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co (...) spowodowało nie wyjaśnienie stanu prawnego sprawy", ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił, do jakich zarzutów skargi Sąd I instancji się nie odniósł i jaki ewentualnie brak rozważań prawnych w tym zakresie miał wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Analiza treści skargi, której autor zarzucił organom administracyjnym naruszenie przepisu art. 7 i 107 § 3 P.p.s.a. na skutek niewyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę jego zastosowania i art. 10 § 1 K.p.a. na skutek uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, wskazuje, że w ocenie skarżącego istniały przesłanki do ponownej weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1997 r., pomimo istnienia w obrocie prawnym kolejnych decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym na skutek wniosku złożonego na podstawie przepisu art. 156 § 1 P.p.s.a. przez inną osobę. W tym kontekście uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymagane prawem standardy, tym bardziej że ustalenia faktyczne Sądu I instancji nie były w sposób wyraźny w skardze kasacyjnej kwestionowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jakkolwiek lakoniczne, nie narusza zasad wynikających z przywołanej regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim bowiem w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy wraz z zarzutami skargi oraz w jego dalszej części omówiono podstawę prawną rozstrzygnięcia, z odniesieniem się także do poruszanych w skardze kwestii związanych z oceną przedmiotowego zakresu kontroli decyzji z dnia [...] września 1997 r., dokonanej w postępowaniu nadzwyczajnym, zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 1998 r. Z akt sprawy wynika przy tym, czego skarżący zdaje się nie dostrzegać, że w obrocie prawnym pozostaje kolejna decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. dotycząca tej ostatniej decyzji, a odmawiająca stwierdzenia jej nieważności. Naturalnym skutkiem tak poczynionych ustaleń była odmowa zastosowania w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również zostało wywiedzione. Brak odniesienia się Sądu I instancji do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. nie może być traktowany jako istotne naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy zarówno autor skargi jak i autor skargi kasacyjnej nie wykazali jaki potencjalnie wpływ na wynik tej konkretnej sprawy miało niepowiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., gdyż przepis ten jest unormowaniem ustrojowym, które wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten w § 2 pkt 1 (powołany w skardze kasacyjnej) określa, że przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne są decyzje administracyjne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób przepis ten miałby być naruszony w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji była właśnie decyzja administracyjna. Z kolei przepis art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. – jak określono to w skardze kasacyjnej – w systematyce ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występuje, a wobec tego z natury rzeczy nie mógł zostać on w jakikolwiek sposób naruszony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadniających uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w jego sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.