IV SA/Wa 1210/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. - oddala skargę - IV SA/WA 1210/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010r. orzekającą o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2008r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w formie dwóch zespołów, z elementami zagospodarowania terenu, z sieciami infrastruktury technicznej na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, iż wnioskiem z dnia 23 marca 2010r.. J. K. wystąpiła do Prezydenta W. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. z uwagi na fakt, iż bez własnej winny nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. Prezydent W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2008r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Prezydent W. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2008r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. zmieniającej uprzednią decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż organ nie przeprowadził postępowania merytorycznego, w wyniku którego można by uznać stanowisko, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2010r. Prezydent W. orzekł o odmowie decyzji własnej z dnia [...] września 2008r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokonaniu powtórnej analizy, stwierdzono, że na terenie analizowanym jedyną istotną zmianą jest zakończona zabudowa mieszkalno usługowa działki o nr [...], która w poprzedniej analizie nie była brana pod uwagę jako będąca w trakcie realizacji. Zmiana ta nie wpływa decydująco na wnioski z analizy, a tym samym na warunki zabudowy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na art. 146 § 2 k.p.a. i wskazało, że organ I instancji nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające doprowadziło do konkluzji, że decyzja której wniosek o wznowienie dotyczy, jest zgodna z obowiązującym prawem materialnym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji rozpinając sprawę po wznowieniu postępowania, winien dokonać ponownej analizy urbanistycznej obszaru i dopiero na tej podstawie ustalić, czy decyzja będzie odpowiadać decyzji dotychczasowej czy też będzie się od niej różnić. Organ odwoławczy wywodził, że analiza znajdująca się w aktach sprawy, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, nie spełnia przesłanek do uznania jej za miarodajną do wyznaczenia na jej podstawie parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Z analizy nie wynikają przyczyny dla których nieprzekraczalną linię zabudowy należy wyznaczyć w analogicznej odległości jaka jest na działce nr ew. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że analiza winna w sposób szczegółowy wskazywać inne parametry, w tym: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokość elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym oraz wysokość budynków podana w metrach, a także geometria dachów. Nie jest - w ocenie składu orzekającego Kolegium - prawidłowe powołanie się w sporządzonej analizie, że wskaźniki kształtują się w wielkościach "od ...do". Jest to bowiem wskazanie nieprecyzyjne, że uniemożliwia kontrolę zasadności ustalenia wskaźników w decyzji, szczególnie gdy wynikają one z wyliczeń matematycznych. Ponadto podkreślono, że w analizie jak i w decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadniania odnośnie ustalenia dla przedmiotowej decyzji dachu płaskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł P. M. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się od samodzielnej oceny zasadności i zgodności z prawem decyzji i tym samym uchylenie się od obowiązku rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty oraz brak uzasadnia z jakich przyczyn organ II instancji uznał, że nie może samodzielnie zbadać i ocenić czy w sprawie istnieją chronione prawem przyczyny odmowy uchylenia decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi P. M. wywodził, iż parametry zawarte w analizie mogą nie podobać się sąsiadom co nie oznacza, iż decyzja jest wadliwa. W ocenie skarżącego wymagania, aby organ administracji uzasadniał normatywnie każdy szczegół architektoniczny, gdy prawo pozwala na uznanie administracyjne i decyzja nie jest w tym zakresie kwestionowana przez inwestora jest nie do pogodzenia z prawem własności, w ramach którego właściciel może korzystać ze swojej własności z wyłączaniem innych osób i w sposób zgodny z prawem. Skarżący wywodził, że organ II instancji nie wykazał, że istniejąca ostateczna decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 2008r. jest sprzeczna z prawem, wobec czego niejasne jest wymaganie jej zmiany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę niezasadną. Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., iż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zauważyć należy, że niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. W aktach sprawy znajdują się trzy dokumenty dotyczące funkcji i zagospodarowania terenu. Zasadnie jednak organ II instancji przyjął, że analiza stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...] października 2010r. nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podobną wadą obciążone są znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odnoszące się do analizy funkcji i zagospodarowania terenu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że dokumenty te uchybiają regulacji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis ten bowiem nakłada obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z analiz znajdujących się w aktach sprawy nie wynika wprost jakiej wielkości został przyjęty obszar analizowany. Ponadto wbrew § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie przeprowadzono analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z żadnej analizy, a w tym w szczególności z analizy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób zabudowane są działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a więc czy zabudowa ta pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zwrócić należy uwagę, że brak jest w analizie odniesienia co do funkcji nieruchomości sąsiednich. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż brak jest w analizie uzasadnienia z jakich przyczyn przyjęto odstępstwo od ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, a linię zabudowy wyznaczono w innym sposób. Okoliczność ta - o czym stanowi - § 4 ust. 4 rozporządzenia musi jednak wynikać wprost z analizy. Dołączony dokument kwestii tej nie rozstrzyga. Słusznie również organ II zwrócił uwagę na fakt, iż wskaźniki określone w analizie muszą być wielkościami konkretnymi, a nie operować pojęciami "od ...do"., czy tez niedookreślonym zwrotem około, co ma miejsce w analizie stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Warto zwrócić uwagę na okoliczność, która umknęła organom, iż średni wskaźnik zabudowy został ustalony na 0.20, a zmiana dokonana decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. zakreśla ten wskaźnik na 0,25. Przy czym słusznie zauważył organ II instancji, że brak podania danych - wskaźnika zabudowy- każdej z działek objętych analizą nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego, który w tym wypadku stanowi właśnie analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu. Określając wysokość w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie wyjaśniono w analizie również przyczyn dla których zastosowano powyższe odstępstwo Odnośnie geometrii dachów słusznie organ zauważył, iż w analizie brak jest dokładnego wyjaśnienia jakie jeszcze geometria dachów występuje na terenie analizowanym i czy zasadne jest przyjęcie rozwiązania w formie dachu płaskiego. Ponadto analiza nie wspomina zupełnie o kwestii istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które byłoby wystarczające dla tej inwestycji. Zasadnie więc zauważając wady analizy, która w takim kształcie nie może stanowić materiału dowodowego uprawniającego do stwierdzenia czy decyzja z dnia [...] wrześnianie 2008r. nie powinna być uchylona bowiem w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie jedynie decyzji dotychczasowej, a co za tym idzie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co uzasadnia rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Okoliczności te wskazują jednoznacznie na niezasadność zarzutów skargi. Organ II instancji procedując w dniu [...] lutego 2011r., a więc przed zmianą treści art. 138 § 2 k.p.a. wprowadzoną w dniu 11 kwietnia 2011 r. uprawniony był do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Okoliczność ta wskazuje, iż organ odwoławczy nie naruszył dyspozycji art. 138 § 2 k.pa. ani też art. 136 k.p.a. Nie można również zarzucić Kolegium, iż dopuściło się obrazy art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzone w sprawie uzasadnienie odpowiada bowiem treści powołanego wyżej przepisu, a organ uzasadnił z jakich przyczyn nie był w stanie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Pamiętać również należy, że art. 15 k.p.a statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania. Decyzja zaś organu I ograniczała się jedynie do zdawkowego stwierdzenia, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzjo dotychczasowej. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.