II SA/Rz 525/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. H. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2010r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod budowę sieci kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji, działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] z dnia 2 września 2008 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami wraz z przepompowniami i ich zasilaniem energetycznym dla m. R - Osiedle [...] (ul. Z.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego j.w. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1545, 1546, 1657/12, 1657/13, 1657/9, 1658/1, 1662/5, 1662/6, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca dokonał zmiany zakresu wniosku – zrezygnował z inwestycji w części, co skutkowało zaistnieniem braku ustawowego wymogu wnioskowości w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działek o których mowa powyżej, wynikającego z przepisu art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, będącego materialnoprawną podstawą przy wydawaniu decyzji. W opisanym stanie faktycznym i prawnym - postępowanie w części stało się bezprzedmiotowe, a zatem podlegało umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. H. Wyżej wymienionej decyzji zarzucił: - nie ujęcie jego posesji, tj. działki nr 1658/1 położonej przy ul. Z. do przyłącza sieci kanalizacji sanitarnej, - naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 11, 77, 81, 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że Burmistrz [...] w swojej decyzji uznał, że doprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej do jego działki nr 1658/1 jest bezprzedmiotowe pomijając fakt, że odwołujący się w 2008 r. podpisał umowę, wyrażając zgodę na podłączenie w/w posesji do kanalizacji. Umowę tę przedłożył mu do podpisania w imieniu Burmistrza [...] przedstawiciel "A." sp. z o.o. – M. B. – projektant sieci kanalizacji sanitarnej. Umarzając postępowanie w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej Burmistrz nie wskazał i nie wyszczególnił żadnych warunków ustawowo wymaganych przy ustalaniu budowy sieci kanalizacji. Nie wskazał również żadnych warunków dla jego działki dla wykonania przyłącza budynku mieszkalnego do sieci kanalizacji sanitarnej, co oznacza, że jego działka została pominięta w projekcie pomimo, że sieć kanalizacji sanitarnej przebiega w pasie drogowym ul. Z., do którego przylega posesja będąca własnością J. H. Narusza to zasady równego traktowania wszystkich mieszkańców. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, organ II instancji, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 ustawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy na wstępie wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, w świetle zatem powyższego przepisu postępowanie może się toczyć, o ile ma swój przedmiot. Obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa odrębne tryby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszy z nich dotyczy sytuacji, w której ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugi zaś dotyczy przypadków ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wobec braku takiego planu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z tym jednak zastrzeżeniem, że w odniesieniu do inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu zaś do innych inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. W takim przypadku ustawa określa warunki i tryb ustalenia w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazał organ, poza regulacjami o charakterze materialno-prawnym zawartymi w powołanej ustawie, do postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zastosowanie będą miały przepisy normujące postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis powyższy winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz wskazują na to, komu przysługuje inicjatywa w zakresie nawiązania stosunku administracyjno-prawnego określonej treści. Art. 52 ust. 1 ustawy stanowi, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Kwestią zatem niesporną pozostaje, iż tego rodzaju postępowanie administracyjne oparte jest o zasadę wnioskowości postępowania. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na tej zasadzie powoduje szereg dalszych następstw procesowych. Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza w nim żądanie strony, tym samym więc rezygnacja przez uprawniony na gruncie prawa materialnego podmiot z dochodzenia określonego uprawnienia musi skutkować umorzeniem postępowania jako, że brak jest wówczas przedmiotu podlegającego konkretyzacji w treści finalnej decyzji. Niniejsze postępowanie administracyjne, co wynika z przedłożonych organowi odwoławczemu akt sprawy, zostało wszczęte na wniosek Gminy [...]. W piśmie procesowym datowanym na dzień 23 lutego 2010r. inwestor dał wyraz braku zainteresowania ustaleniem przez organ I instancji lokalizacji inwestycji celu publicznego pod budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami wraz z przepompowniami i ich zasilaniem w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi jako działki: 1545, 1546, 1657/12, 1657/13, 1657/9, 1658/1, 1662/5, 1662/6 położone w obr. ewidencyjnym [...], cofając w tym zakresie uprzednio złożony wniosek. Stosownie zatem do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. organ I instancji zobligowany był do umorzenia postępowania, jako że stało się ono w tej części bezprzedmiotowe zaś takie rozstrzygnięcie nie jest uzależnione od uprzedniego uzyskania zgody czy braku sprzeciwu innych stron postępowania, ani też nie narusza obowiązującej w tej materii procedury. Skargę na powyższą decyzje złożył J. H. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy w związku z nie powiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Burmistrza [...], 2. naruszenie przepisów art. 105 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie podpisanej umowy na przyłączenie działki nr 1658/1 do sieci kanalizacji sanitarnej, 3. naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1,11, 77 § 1, 2, 3, art. 81, 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niewłaściwe rozpoznanie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - brak rozpoznania całego materiału dowodowego w sprawie, w tym przedłożonych przez skarżącego wyjaśnień (m.in. sformułowanych w piśmie z dnia 2 października 2009 r. skierowanych do Urzędu Miejskiego [...] (pominięcie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce 1658/1, - brak uwzględnienia podpisanej umowy na wejście w teren i wykonanie instalacji kanalizacji sanitarnej, która znajduje się w posiadaniu Urzędu Miejskiego - umowa ta została całkowicie pominięta jako dowód w sprawie, - brak poinformowania o prowadzonych negocjacjach z właścicielami działek sąsiednich i ich ostatecznym wyniku, co nie pozwoliło skarżącemu na zaproponowanie innych rozwiązań i możliwym doprowadzeniu sieci kanalizacyjnej do posesji skarżącego. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza [...] w części dotyczącej działki nr 1658/1. W uzasadnieniu powołał się na umowę, jaką podpisał w 2008r, przedłożoną przez przedstawiciela A. sp. z o.o., M. B., działającego w imieniu Burmistrza [...]. Jeden z paragrafów (a dokładniej § 1) powyższej umowy przewidywał wyrażenie zgody na "wejście i zajęcie części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1658/1 położonych w miejscowości R. celem wykonania przez inwestora robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej". Skarżący wskazał, iż o żadnej "zmianie wnioskowości" wyrażonej w treści zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] nie został poinformowany, co uniemożliwiło mu zapoznanie się z tym wnioskiem oraz złożenie odpowiednich wyjaśnień. Utrzymanie w mocy powyższej decyzji Burmistrza [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, spowoduje nieumożliwienie korzystania przez skarżącego z sieci kanalizacji miejskiej. Spowoduje to również w przyszłości konieczność budowy we własnym zakresie odcinka sieci kanalizacyjnej do granic jego nieruchomości, w celu wykonania przyłącza jego budynku mieszkalnego do tej sieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Po myśli art. 50 ust. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 52 ust. 1 i 2 ustawy, stosownie do którego ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na zasadzie skargowości - na wniosek lub na zasadzie oficjalności - z urzędu, przez organ administracji publicznej. Przepis prawa materialnego, jaki jest podstawą wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie określa, czy wszczyna się je na wniosek, czy z urzędu. W razie, gdy norma prawa materialnego wprost nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. W przedmiotowej sprawie wskazany wyżej art. 52 ustawy determinuje skargowy sposób wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, zakres wniosku wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Związanie organu zakresem złożonego przez inwestora wniosku w praktyce oznacza, ze organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Rzeczą organu administracji publicznej jest ustalenie, jaki jest zakres wniosku stron, który wszczął postępowanie, ponieważ organ jest tym żądaniem związany (tak Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99, Lex Omega nr 78924). Podmiotem, który decyduje o tym, jaki będzie przedmiot postępowania jest wnioskodawca. W spawach wszczynanych na wniosek strony, rolą organu wydającego orzeczenie w sprawie jest jedynie ustalenie tegoż przedmiotu i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli wniosek jest kompletny, spełnia ogólne wymogi dotyczące podania określone w art. 49 k.p.a, a także szczegółowe, jeśli takie uszczegółowienie zawiera przepis prawa materialnego, rola organu polega na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie – zgodnie z wnioskiem. "Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 września 2009 r. II SA/Bk 348/2009, LexPolonica nr 2427628). "Organ, prowadzący postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek, musi ustalić zakres zawartego w nim żądania. W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku, a tym samym na naruszenie art. 61 § 1 k.p.a." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2010 r. I SA/Kr 4/2010 LexPolonica nr 2265338). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa rodzaje umorzenia postępowania administracyjnego: umorzenie obligatoryjne (art. 105 § 1) i umorzenie fakultatywne (art. 105 § 2). Przyczyny umorzenia postępowania są w każdym z tych rodzajów różne, skutki natomiast te same: zakończenie postępowania w danej instancji lub w obydwóch instancjach. Bezprzedmiotowość postępowania jest przesłanką jego umorzenia z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Organ może umorzyć postępowanie z innych niż bezprzedmiotowość postępowania przyczyn, na zasadach analogicznych do zasad obowiązujących przy zawieszeniu postępowania, mianowicie jeżeli zachodzą łącznie trzy przesłanki wymienione w art. 105 § 2, tzn. o umorzenie wystąpi strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiają się temu inne strony, umorzenie nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Gdy w toku rozpatrywania wniosku strony, o której mowa w § 2, okazało się, iż zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania, organ obowiązany jest umorzyć postępowanie na podstawie § 1. Bezspornym jest, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek Gminy [...], która w treści wniosku określiła przedmiot tego postępowania oraz zakres planowanej inwestycji celu publicznego – poprzez wskazanie działek, na których ma być zrealizowana. Organ był związany treścią wniosku, podobnie jak związany był treścią pisma z dnia 23 lutego 2010r., w którym inwestor zmodyfikował treść pierwotnego wniosku poprzez jego cofnięcie w odniesieniu do 8 działek, w tym działki o nr 1658/1, będącej własnością J. H. Organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie mógł wiec go modyfikować czy też "racjonalizować" wedle własnego uznania. W orzecznictwie administracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, iż treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy - jest wiążąca dla organów administracji. Wnioskodawca bowiem określa zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, a organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres. Oznacza to, że postępowania wszczęte stosownie do treści pierwotnego wniosku, z chwilą jego cofnięcia w części, stało się w zakresie, którego dotyczyło cofnięcie - w odniesieniu do 8 działek, bezprzedmiotowe. Stosownie natomiast do treści art. 105 k.p.a , jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wydanie orzeczenie merytorycznego w odniesieniu do działek, co do których inwestor cofnął wniosek oznaczałoby, że organ orzeka niezgodnie z wnioskiem inwestora, ustalając warunki zabudowy w odniesieniu do działek, na których inwestor nie zmierza inwestować. Orzeczenie ponad wniosek stanowiłoby naruszenie przez orzekające w sprawie organy art. 61 k.p.a. Zdaniem Sądu wydanie decyzji umarzającej postępowanie w części dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na 8 działkach, co do których inwestor cofnął wniosek było prawidłowe. Nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy. O wszczęciu postępowania strony zostały poinformowane, zgodnie z treścią wskazanych wyżej artykułów, w obwieszczeniu z dnia 24 października 2008r. wywieszonym na urzędowych tablicach ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta [...] oraz na "plantach", w terminie do 29 października 2010r. do 12 listopada 2008r. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie podpisanej umowy na przyłączenie posesji skarżącego do sieci kanalizacji sanitarnej. Jakkolwiek podkreślić należy, iż stanowisko inwestora jest odmienne we wskazanej wyżej kwestii – zdaniem inwestora brak porozumienia w sprawie wyrażenia zgody na wejście w teren oraz bezskuteczne negocjacje ze skarżącym, w trakcie którym miał on możliwość zaproponowania swojego rozwiązania legły u podstaw cofnięcia wniosku przez inwestora w zakresie działki skarżącego, jednakże kwestia ta nie może być przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie. To inwestor decyduje, na których działkach będzie inwestował, a treść wniosku inwestora wiąże organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia negocjacji w sprawie zgody na wejście w teren, podpisania umów w tym zakresie, pozostaje poza zakresem oceny organów orzekających w sprawie. Dodatkowo, wskazać należy, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania art. 105 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania, a stosuje się art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1, § 2, § 3, 81, 107 § 3 k.p.a.; zdaniem Sądu organy dokonały właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpoznały cały materiał dowodowy, jaki był podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z przyczyn wyżej podniesionych uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.