III SA/Gd 252/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 24 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przeprowadzenia kontroli oddala skargę. A. U., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] we [...], złożył sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...] czynności kontrolnych i wniósł o odstąpienie od czynności kontrolnych. W uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – w skrócie u.s.d.g. Pismem z dnia 22 lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] poinformował A. U., że organ prowadził kontrolę w lokalu gastronomicznym Ł. P. w [...]. W jej trakcie został zajęty automat do gry stanowiący własność firmy [...]. Organ nie prowadził i nie prowadzi kontroli wobec A. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. A. U. złożył zażalenie "na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r.". Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 84c ust. 16 u.s.d.g., postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał , że A. U. nie był kontrolowanym w sprawie, wobec czego nie mógł wnieść skutecznie sprzeciwu, który to środek, zgodnie z art. 84c ust. 1 u.s.d.g., przysługuje tylko kontrolowanemu przedsiębiorcy, którym był Ł. P. Sprzeciw nie został wniesiony w imieniu Ł. P., lecz w imieniu własnym A. U. Wskazane pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nie było postanowieniem organu prowadzącego kontrolę przedsiębiorcy, ale stosownie do przepisów k.p.a., stanowiło pozostawienie podania bez rozpatrzenia z uwagi na jego wniesienie przez podmiot, który nie był kontrolowanym przedsiębiorcą. Odmiennie reguluje tę kwestię art. 165 a Ordynacji podatkowej, natomiast na gruncie k.p.a. nie zachodzi konieczność wydawania zaskarżalnego postanowienia w sytuacji, gdy z określonym żądaniem występuje podmiot nie będący stroną danego postępowania. Organ stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowiło postanowienia organu i nie mogło podlegać zaskarżeniu w trybie art. 84 c ust.10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie A. U. domagał się jego uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie: -prawa materialnego, tj. art. 80a ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrola nie była prowadzona w miejscu wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, oraz uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania; -art. 64 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 84c ust. 10 u.s.d.g. poprzez uznanie, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] stanowiło pozostawienie podania bez rozpatrzenia oraz poprzez praktyczny brak uzasadnienia stanowiska organu; -art. 138 § 1 w zw. z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z: a) art. 79, art. 79a, art. 80, art. 80 a, art. 81 ust. 2, art.81a, art. 82, art. 83 w zw. z art. 84a pkt 1 u.s.d.g. w zw. z art. 235 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.c.; b) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i 7 u.s.d.g.; art. 82 ust. 1 u.s.d.g.; art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g.; art. 79b u.s.d.g.; art. 79a ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 9 u.s.d.g.; art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i ust. 5 u.s.d.g.;art. 80b ust. 1 u.s.d.g.; art. 81 ust. 1 i ust. 2 u.s.d.g. ,art. 80 u.s.d.g., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oraz brak odniesienia się do wskazanych w zażaleniu naruszeń prawa. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zawarł z Ł. P. umowę podnajmu powierzchni w lokalu gastronomicznym. Nie można zatem utrzymywać, że kontrola nie odbywała się w miejscu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę i nie dotyczyła należącego do niego urządzenia. Odmowa uznania skarżącego za stronę postępowania kontrolnego narusza art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego pismo organu pierwszej instancji, mimo że nie zostało nazwane postanowieniem, ma minimum elementów wystarczających do uznania go za postanowienie w rozumieniu art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i tak też należało je traktować. Skarżący w terminie złożył zażalenie na to rozstrzygnięcie. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy uznając, że pismo organu niższej instancji ma charakter "pozostawienia podania bez rozpatrzenia" naruszył art. 64 k.p.a. , bowiem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki tego przepisu , a ponadto żaden przepis prawa nie daje podstawy do wydania pisma o charakterze "pozostawienia podania bez rozpatrzenia". Skarżący wskazał także na szereg uchybień dotyczących przeprowadzenia kontroli, m.in. na brak informacji o zarządzeniu kontroli, przekroczenie dopuszczalnego czasu jej trwania, brak poinformowania strony o prawach i obowiązkach, przeprowadzanie kontroli pod nieobecność kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby upoważnionej, brak wpisów w książce kontroli. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, że do zajętego automatu stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, gdy faktycznie automat jest urządzeniem zręcznościowo – rozrywkowym. W konsekwencji skarżący nie powinien podlegać specjalnemu nadzorowi podatkowemu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80). Zaskarżone do Sądu postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów zażalenia musi w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność zażalenia. Z tego względu zasadnicze znaczenie dla sprawy ma ustalenie, jaki charakter prawny ma pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r. skierowane do skarżącego. Zgodnie z art. 84 c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz.1447, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 , z zastrzeżeniem art. 84 d. Zgodnie z art. 84 c ust. 9 ustawy organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Art. 84 c ust. 10 ustawy stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84 c ust. 16 ustawy). W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r. skierowane do skarżącego jest, zgodnie z przepisami k.p.a., pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. Organ nie przywołał przy tym żadnego konkretnego przepisu k.p.a. Tymczasem przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego mówiącym o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest art. 64, który stanowi: "jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania ( § 1 )" oraz " jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania ( § 2) . Nie ma w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu na czynności organu przez osobę nie będącą kontrolowanym przedsiębiorcą- jak przyjął organ- nie mieści się w znamionach przepisu art. 64 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r. nie było postanowieniem. Poinformowano w nim A. U. , że na podstawie legitymacji służbowej zgodnie z art. 36 ust 4 ustawy o Służbie Celnej przeprowadzona była kontrola u przedsiębiorcy Ł. P. w miejscu prowadzenia przez niego działalności - lokalu gastronomicznym [...] w [...] oraz że w stosunku do A. U. nie toczyła się i nie toczy kontrola działalności gospodarczej. Pismem tym poinformowano również skarżącego o tym, że podczas kontroli w trybie art. 217 k.p.k. zajęto automat do gry, stanowiący własność firmy skarżącego, i że kwestia odpowiedzialności za urządzanie gier na automatach bez wymaganego zezwolenia zostanie wyjaśniona podczas toczącego się postępowania karnego skarbowego. Informacja, że nie jest możliwe odstąpienie od czynności kontrolnych z uwagi na ich nieprowadzenie nie jest ani orzeczeniem o odstąpieniu od czynności kontrolnych, ani orzeczeniem o ich kontynuowaniu, o jakich to rozstrzygnięciach mowa jest w art. 84 c ust. 9 ustawy. Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących charakteru i treści pisma organu z dnia 22 lutego 2011 r.- iż odmawia ono uznania skarżącego za stronę postępowania stwierdzić trzeba, że z art. 28 k.p.a. nie wynika, by o statusie strony organ mógł orzekać w formie postanowienia. Z uwagi na to, że skarżący złożył zażalenie na pismo, nie będące postanowieniem i Sąd zajmował się tym właśnie aspektem sprawy, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości prowadzonej kontroli, było zbędne. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym indywidualnym, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu. Postanowienia o charakterze procesowym rozstrzygają przy tym o wszystkich bieżących doraźnych kwestiach postępowania, wyznaczając zakres jego czynności, odnosząc się do udziału stron i innych uczestników postępowania w tych czynnościach (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 555-559). Postanowienie jako akt administracyjny winno mieć przy tym takie obligatoryjne elementy jak oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz pouczenie o ewentualnym trybie zaskarżenia (art. 124 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż przedmiotowe pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 22 lutego 2011 r. nie nosiło cech postanowienia w podanym powyżej rozumieniu. Z tego względu nie mogło ono stanowić przedmiotu zażalenia. Organ drugiej instancji ocenia m.in. dopuszczalność zażalenia i w tym zakresie stosuje przepis art. 134 k.p.a. W tych okolicznościach Dyrektor Izby Celnej w [...] był uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Niedopuszczalność taka obejmuje bowiem m.in. niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku (nieistnieniu) przedmiotu zaskarżenia, co występuje m.in. w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest w ogóle postanowieniem (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 596). Natomiast błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.