IV SAB/Wa 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 3 marca 2009 r. o dopuszczenie Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie E.(dalej: "Stowarzyszenie") jest bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynku technologicznego oraz budynku centrum strategicznego wraz z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach inwestycyjnych nr [...],[...] i cz. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Dzielnicy U. w W. W skardze Stowarzyszenie wniosło o zakreślenie organowi terminu do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu 10 marca 2009 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu wszczętym na wniosek P. S.A. z dnia 14 listopada 2008 r. W dniu 20 marca 2009 r. Stowarzyszenie zostało wezwane do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu. Pomimo udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. Prezydent W. pozostawił wniosek bez rozpoznania, zamiast orzec merytorycznie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, co - zdaniem skarżącego - powinien był uczynić w razie uznania, iż Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w sprawie. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło zażalenie na bezczynność Prezydenta W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, które zostało zakończone decyzją ostateczną. Zdaniem Stowarzyszenia rozstrzygnięcie Kolegium jest błędne, a nadto rodzi ryzyko utrwalenia obserwowanej praktyki bezkarnego przewlekania przez organy administracji postępowań w zakresie wniosków organizacji społecznych o dopuszczenie do udziału w postępowaniach i załatwiania w międzyczasie spraw co do istoty bez udziału społeczeństwa, co kłóci się z zasadami demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, iż w dniu [...] marca 2009 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia E.o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P. S.A. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wskazanej we wniosku inwestycji. W dniu 20 marca 2009 r. organ wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania interesu społecznego przemawiającego za udziałem organizacji w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 21 kwietnia 2009 r. wpłynęła odpowiedź Stowarzyszenia z ogólnikowym uzasadnieniem swojego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu. Następnie pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. organ poinformował Stowarzyszenie o zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek inwestora P. S.A. (postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]) oraz przypomniał o konieczności skonkretyzowania złożonego wniosku o udział na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ poinformował Stowarzyszenie o podjęciu zawieszonego postępowania i wezwał do skonkretyzowania złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu wyznaczając 7-dniowy termin na uzupełnienie wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."]. Wobec braku odpowiedzi Stowarzyszenia w wyznaczonym terminie, Prezydent W., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. W dniu [...] września 2010 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku technologicznego oraz budynku centrum strategicznego wraz z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach inwestycyjnych nr [...],[...] i cz. [...]w obrębie [...]przy ul. [...]róg ul. [...] w Dzielnicy U. w W., która z dniem [...] października 2010 r. stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia E.zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. (lub w akcie szczególnym) terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Również w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na zasadach ogólnych skarga na bezczynność organu (v. uchwała w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, OSNP 20/17/702). W takiej sytuacji Sąd - rozpoznając skargę na bezczynność organu - dokonuje kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, tj. bada, czy działanie organu było w odnośnym zakresie uzasadnione i dopuszczalne. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie wskazanych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na załatwienie spawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że skarga na bezczynność Stowarzyszenia E. jest zasadna bowiem wszystkie przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wskazany w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy przez ten organ został przekroczony, bowiem do dnia wydania wyroku w sprawie, Prezydent W.nie rozpoznał podania skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie stwierdzić należy, iż brak było w niniejszej sprawie podstaw do pozostawienia podania skarżącego Stowarzyszenia bez rozpoznania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 3 marca 2009 r. (data wpływu do organu 10 marca 2009 r.) wystąpiło do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynku technologicznego oraz budynku centrum strategicznego wraz z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach inwestycyjnych nr [...],[...] i cz. [...] w obrębie [...]przy ul. [...]róg ul. [...] w Dzielnicy U. w W.. We wniosku, do którego dołączono dokumenty rejestrowe, Stowarzyszenie wskazało, iż udział w ww. postępowaniu wiąże się z jego działalnością statutową i leży w interesie społecznym rozumianym jako utrzymanie w stanie nienaruszonym terenów zieleni miejskiej. Powyższy wniosek został złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Pismem z dnia 20 marca 2009 r. Prezydent W. wezwał Stowarzyszenie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania interesu społecznego przemawiającego za udziałem organizacji w przedmiotowym postępowaniu. Skarżące Stowarzyszenie udzieliło odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia 10 kwietnia 2009 r. Jednocześnie zakwestionowało tryb procedowania organu wskazując, iż w sytuacji, gdy - zdaniem organu - Stowarzyszenie nie wykazało w pierwotnym wniosku interesu społecznego, stanowiącego przesłankę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ winien bezzwłocznie wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Inny sposób załatwienia tej sprawy, to - w ocenie Stowarzyszenia - bezprawne jej przewlekanie mające na celu wyeliminowanie w sposób nieformalny Stowarzyszenia z przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. organ poinformował Stowarzyszenie, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu będzie rozpatrzony po podjęciu postępowania zawieszonego na wniosek inwestora i jednocześnie przypomniał o konieczności doprecyzowania ww. wniosku odnośnie przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolejnym pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. organ ponownie wezwał skarżące Stowarzyszenie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do skonkretyzowania ww. wniosku w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec braku odpowiedzi skarżącego Stowarzyszenia w zakreślonym terminie, organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, gdy zawiera braki inne niż niewskazanie adresu wnoszącego. Pojęcia "przepisów prawa", ustalających inne wymagania, ustawodawca użył wyłącznie na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi jedynie o przepisy k.p.a. i wynikające z nich wymagania (zwłaszcza art. 63 § 2 i 3), ale także o przepisy szczególne. Stąd na podstawie omawianego przepisu można wzywać stronę do sprecyzowania żądania, ale też np. do usunięcia braku pełnomocnictwa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136; wyr. NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.). Jak już wyżej wskazano, pismem z dnia 20 marca 2009 r. organ wezwał skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do doprecyzowania przesłanek zasadności żądania wniosku, co mógł - w ocenie Sądu - uczynić we wskazanym trybie. Skarżące Stowarzyszenie udzieliło odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. przedstawiając dodatkową argumentację odnośnie ww. przesłanek. Z treści pisma jednoznacznie wynika, iż Stowarzyszenie wnosi o merytoryczne rozpoznanie uzupełnionego wniosku. Wobec powyższego obowiązkiem Prezydenta W. było rozpoznanie podania o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 31 § 2 k.p.a. Tego jednak organ nie uczynił. Nadto, pomimo braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych, Prezydent W. ponownie wezwał skarżącego do usunięcia braków podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a wobec braku odpowiedzi pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania nie zawiadamiając go o tej czynności. Postępowanie organu należy uznać za niezgodne z wyżej wymienionymi przepisami. Wobec powyższego zgodzić należy się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że określony w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy przez Prezydenta W. został przekroczony, bowiem do dnia wydania wyroku w sprawie, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, w świetle ww. przepisów oraz wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Prezydent W. pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału na prawach strony we wskazanym, postępowaniu administracyjnym. Nie załatwił on sprawy administracyjnej skarżącego w sposób przewidziany przepisami obowiązującego prawa. Uzasadniało to zobowiązanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi. Dodatkowo zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu była kwestia zasadności skargi na bezczynność organu w sprawie z wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału we wskazanym postępowaniu, która jest sprawą odrębną od sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...]września 2010 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.