I SA/Wa 2068/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. W. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. W. i M. K. oraz K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku A. W. i M. K. - udokumentowanych spadkobierczyń byłego właściciela hipotecznego nieruchomości [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. W. i M. K. zarzuciły, że bezzasadne jest twierdzenie Ministra Infrastruktury, że właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem wniosek taki został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W; ponadto, objęcie przez gminę przedmiotowego gruntu w posiadanie z dniem [...] stycznia 1948 r. nie było skuteczne i nie może stanowić początku biegu 6-miesięcznego prekluzyjnego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, ponieważ nie zawiadomiono o tym fakcie pisemnie dotychczasowego właściciela hipotecznego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, K., nie kwestionując prawidłowości merytorycznej wydanego rozstrzygnięcia, zarzuciła organowi naczelnemu błędne ustalenie stron postępowania poprzez przyjęcie, że H. M., którego następcami prawnymi na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku są A. W. i M. K. oraz H. M., zgodnie z zaświadczeniem Sądu [...] właściciel nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], to ta sama osoba. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przez Gminę m. W. ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. W. nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r., natomiast ogłoszenie o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego[...], w związku z czym termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości upłynął w dniu 23 lipca 1948 r. Jedyna osoba uprawniona – E. M. - jedyna następczyni prawna zmarłego H. M. nie złożyła wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, która to okoliczność ukształtowała jej oraz jej spadkobierców sytuację prawną. Z ustaleń organu wynika, że ostatnim ujawnionym w księdze wieczystej nieruchomości właścicielem był H. M., który zginął w czasie wojny 1939-45 i został uznany za zmarłego prawomocnym postanowieniem Sądu Grodzkiego [...], przy czym datę zgonu ustalono na dzień [...] maja 1946 r. W dniu [...] sierpnia 2005 r. Sąd Rejonowy [,,,] stwierdzające, że spadek po H. M. zmarłym w dniu [...] maja 1946 r. w W. nabyła na podstawie ustawy siostrzenica E. M.. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej dnia 4 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) przewidywano zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie przez Zarząd Miejski w organie urzędowym, które powinno zawierać: dokładne oznaczenie gruntu z podaniem w miarę możliwości imienia i nazwiska dotychczasowego właściciela, termin oględzin nieruchomości wezwanie dotychczasowego właściciela do wzięcia udziału w oględzinach. Jeśli Zarząd Miejski posiadał dane o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela obowiązany był - niezależnie od ogłoszenia - zawiadomić go na piśmie o przystąpieniu do objęcia gruntu. Z powyższych przepisów wynika, zdaniem organu, iż organ obowiązany był zawiadomić dotychczasowego właściciela o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie, jeżeli posiadał jego adres. Nie ulega wątpliwości, że organ dekretowy nie mógł tego zrobić, jako że właściciel hipoteczny przedmiotowej nieruchomości nie żył, natomiast jego następców prawnych ustalił sąd powszechny dopiero w dniu [...] sierpnia 2005 r. Przy czym w świetle faktu, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości hip. [...] nie został nigdy złożony, rozważania dotyczące daty objęcia nieruchomości mogą służyć jedynie ustaleniu daty przejścia budynków znajdujących się na nieruchomości na rzecz gminy m. W., co nastąpiło z upływem terminu do złożenia wniosku dekretowego. Zdaniem Ministra Infrastruktury, nie ulega wątpliwości, że spadkobierczyni nieżyjącego już wówczas właściciela hipotecznego przedmiotowej nieruchomości nie złożyła w odpowiednim terminie, tj. do dnia 23 lipca 1948 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Natomiast zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych Urzędy Likwidacyjne, działające na gruncie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 97) nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości [...], objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. w postępowaniu administracyjnym i sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r. IV SA 1319/96, publ. LEX nr 45906). Niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) powoduje z upływem tego terminu przejście na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. Złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny jakkolwiek prawnie nieskuteczne spowodowało konieczność zakończenia sprawy w przewidzianej prawem formie. Z uwagi na niezłożenie wniosku przez osobę uprawnioną jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem była odmowa przyznania prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Minister Infrastruktury podniósł, że określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest nieprzywracalnym terminem prawa materialnego. Niezależnie od okoliczności, które spowodowały uchybienie terminu - organ administracji nie jest władny orzec o jego przywróceniu. Dekret ustanawiał prekluzyjny termin do zgłaszania wniosków przyznanie prawa własności czasowej. Termin ten wynosił 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. Zawarta w art. 7 ust. 1 regulacja dotycząca biegu terminu sześciomiesięcznego powodowała, że termin dla poszczególnych dotychczasowych właścicieli upływał w różnym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. stwierdził: "do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96, publ. ONSA 1997 z. 2, poz. 56). Zdaniem organu, obecnie umożliwienie tym osobom realizacji ich praw wymaga zabiegu legislacyjnego, bowiem przywrócenie gruntów dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli wniosków w terminie, nie może nastąpić w drodze procesowej instytucji przywrócenia terminu. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku K. Minister Infrastruktury zauważył, że w sposób nie ulegający wątpliwości, na podstawie licznych dokumentów które wymieniono w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalił, że H. M. i H. M. to ta sama osoba. Podkreślił, że nie można abstrahować od faktu, że dokumenty te sporządzane były kilkadziesiąt lub około sto lat temu, a nazwisko to było zapisywane w językach niemieckim, rosyjskim i polskim. Nie wydaje się właściwe zastosowanie sugerowanej przez wnioskodawcę procedury sprostowania aktów stanu cywilnego, aktów notarialnych lub wpisów w księgach wieczystych, skoro nazwisko to w takich formach było wówczas używane przez H. M. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. W. i M. K. zarzucając naruszenie: (1) przepisów prawa materialnego: (a) art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez nierozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (...), pomimo złożenia go w terminie przepisanym, oraz (b) rażące naruszenie przepisów § 2 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznego objęcia w posiadanie z urzędu spornego gruntu, pomimo braku prawomocnego planu zabudowania obowiązującego na tym terenie, a także niepowiadomienia byłego właściciela nieruchomości o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie; (2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 7, 8, 9, 77, 78 i 80 art. 107 § 3 kpa polegające na: - niedokładnym wręcz błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn z powodu których argumentom skarżącym odmówiono wiarygodności - - skarżące domagały się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1953 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. 3. Niniejsza sprawa dotyczy zabudowanej nieruchomości[...], stanowiącej własność H. M., którego spadkobiercami są skarżące. Obecnie nieruchomość ta stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym S. oraz część działki ewidencyjnej nr [,...], będącej własnością Skarbu Państwa, pozostającej w trwałym zarządzie K. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1953 r. skierowanym do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki (fragmenty murów) znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Odmowa nastąpiła ze względu na nie złożenie przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu [...] - wniosek dekretowy został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Sprawa niniejsza została wszczęta wnioskiem A. W.j, K. M. i M. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1953 r. odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości[...]. 4. Zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy przede wszystkim wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się trzy orzeczenia administracyjne odnoszące się do nieruchomości położonej przy ul.[...], a mianowicie: [...] - i do tych orzeczeń administracyjnych organ rozpoznający sprawę nie odniósł się, naruszając tym samym art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Analiza tych orzeczeń jest niezwykle istotna, ponieważ pozwoli organowi rozstrzygającemu sprawę prawidłowo ustalić stan faktyczny, to znaczy ustalić, czy dawny właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] - utracił własność tej nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r., a zatem przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czy też utracił ją w oparciu o przepisy dekretu warszawskiego; powinien również odnieść się do orzeczenia z dnia 24 grudnia 1953 r., i ocenić, w szczególności, czy w sytuacji, gdy wniosek MBP został załatwiony (przez wydanie orzeczenia administracyjnego), możliwe było pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania i umorzenie postępowania. Gdyby organ uznał, że Skarb Państwa stał się właścicielem tej nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r., to, jak się wydaje, orzeczenie dekretowe byłoby bezprzedmiotowe, bo nieruchomość ta w dniu wejścia w życie dekretu [...] byłaby już własnością Skarbu Państwa. Oceniając te orzeczenia, organ powinien mieć również na uwadze obowiązujące ówcześnie przepisy dotyczące doręczania orzeczeń administracyjnych i skutków ich doręczenia lub niedoręczenia. 5. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, dlatego też Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie może dokonywać ustaleń za organ administracji publicznej. Skoro organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, przedwczesne byłoby badanie zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.