II SA/Rz 543/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Sygn. II SA/Rz 543/11 UZASADNIENIE W dniu 27 sierpnia 2010 roku R. W. złożył wniosek o dofinansowanie zakupu sprzętu niezbędnego do wykonywania pracy ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON). Odmowa dofinansowania została wyrażona w piśmie z dnia 20 października 2010 r. nr [...], w jej uzasadnieniu podniesiono, że Komisja powołana przez Prezydenta Miasta [...] do oceny zasadności wniosków o dofinansowanie uwzględniając zaświadczenie lekarskie, w którym lekarz specjalista nie stwierdził trudności w komunikowaniu się, nie znalazła podstaw do jego przyznania. Pismo zostało doręczone R. W. w dniu 29 października 2010 r. W piśmie z 9 grudnia 2010 r. R. W. zakwestionował odmowę przyznania dofinansowania ze środków PFRON. Jego zdaniem doręczone mu pismo nie ma charakteru decyzji administracyjnej ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego. Natomiast brak pouczenia o środkach zaskarżenia powoduje, że termin na wniesienie odwołania, nie rozpoczął biegu. Odpowiedź na zarzuty skarżącego została wyrażona w piśmie Prezydenta Miasta [...] z 27 grudnia 2010 r., [...]. Wyjaśniono w nim, że unormowania regulujące sposób rozstrzygania wniosków o dofinansowanie z PFRON, nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych a jedynie podejmowanie czynności materialno-technicznych. W piśmie R. W. z 11 stycznia 2011 r. nazwanym odwołaniem od substytutu decyzji z dnia 27 grudnia 2010 r., wniósł o zmianę stanowiska organu oraz orzeczenie, że przysługuje mu prawo do korzystania ze środków PFRON na dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się, przysługujące osobom niepełnosprawnym. Wyrażono w nim pogląd, że pisma organu z dnia 20 października i 9 grudnia 2010 r. są decyzjami administracyjnymi. Wynika to z tego, że zawarto w nich władcze rozstrzygnięcie organu o braku uprawnień do korzystania ze środków Funduszu. Pismo to zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 9 marca 2011 r. SKO postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania R. W. w uzasadnieniu stanowiska przytoczyło następujące okoliczności: w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że pismo organu administracji publicznej nieposiadające formy przewidzianej w art. 107 K.p.a., jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, korzysta z domniemania tego rodzaju aktu administracyjnego (decyzji). Według Kolegium, ocena pism kwestionowanych odwołaniem R. W. w kontekście regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 z późn. zm.), jak również przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 96, poz. 861 z późn. zm.) nakazuje stwierdzić, że działania starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) stanowią postać czynności materialno-technicznej. Działanie to wywołuje określone skutki prawne dotyczące stwierdzenia (uznania) uprawnienia wynikającego z przepisów prawa albo odmowy stwierdzenia (uznania) uprawnienia. Tym samym brak jest podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz wydawania decyzji. Organ odwoławczy w zakończeniu uzasadnienia postanowienia stwierdził, że skoro przepisy prawa nie przewidują w konkretnym przypadku wydania decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a. to odwołanie R. W. jest niedopuszczalne. Opisane wyżej postanowienie SKO zaskarżył w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) R. W. Według skarżącego, wyrażony przez organ odwoławczy pogląd nie ma prawnego umocowania. Pismo Prezydenta Miasta [...] zawiera wszystkie elementy niezbędne dla decyzji administracyjnej. Według skarżącego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że rozstrzyganie o dofinansowaniu ze środków PFRON następuje w formie decyzji administracyjnej. Dla poparcia tego stanowiska przytoczono wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 130/09 z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. III SA/Kr 441/10. Jego zdaniem, orzeczenia te wskazują na fakt wydawania w toku postępowania o przyznanie dofinansowania z PFRON decyzji administracyjnych oraz o prawie do ich zaskarżania. Wobec tych okoliczności, R. W. uznaje swą skargę za w pełni zasadną i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania na swą rzecz. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Według organu zawarte w nim zarzuty nie wnoszą do sprawy nic, co mogłoby mieć wpływ na zmianę tego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 § 1 P.p.s.a. W ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej oraz społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 14 poz. 92) ustawodawca przyjął, że dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych należy do zadań powiatu – przepis art. 35a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy. Zaś szczegółowy tryb postępowania i zasady dofinansowania zostały określone w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 96 poz. 861). Zgodnie z delegacją ustawową z art. 35a ust. 4 ustawy w § 1 rozporządzenia przyjęto, że rozporządzenie określa: 1) rodzaje zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1, 2) wymagania jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, 3) tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu. O ile przy staraniach o dofinansowanie na inne rodzaje zadań dofinansowanie uzależnione jest od wysokości dochodu to § 6 rozporządzenia określający wymagania jakie powinny spełniać osoby ubiegające się o dofinansowanie zadań na likwidację barier w komunikowaniu się – takiego uzależnienia od dochodu nie przewiduje. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty – art. 104 k.p.a. Podstawę do jej wydania wyprowadzić należy z przepisów prawa materialnego. W sprawie objętej skargą przepisy zarówno ustawy jaki i rozporządzenia nie rozstrzygają wprost sposobu rozstrzygnięcia, wskazując jedynie iż "w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" - art. 66 cyt. ustawy. Podejmując akt administracyjny indywidualny, organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązków. W nielicznych tylko wypadkach prawo od razu stanowi o istnieniu konkretnego uprawnienia lub obowiązku (patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. II SA 442/81). Zatem w pierwszej kolejności musi być wydana decyzja administracyjna konkretyzująca uprawnienia lub obowiązki, a dopiero następnie mogą być realizowane prawa lub egzekwowane obowiązki (patrz: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. SA/Wr 430/84). "W przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa lecz w wyniku konkretnej normy prawnej organ administracji państwowej obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Dokonując oceny pism zakwestionowanych odwołaniem skarżącego na tle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) jak również przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie określania rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 96 poz. 861) należy stwierdzić, że to na staroście (oraz prezydencie miasta na prawach powiatu) ciąży obowiązek prawny dokonania weryfikacji żądanego przez skarżącego dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się. W sprawie objętej skargą administracyjną pismem z dnia 20 października 2010 r. oznaczonym [...] Prezydent Miasta [...] poinformował skarżącego, iż nie przyznał mu dofinansowania ze środków PFRON na zakup laptopa a w uzasadnieniu wskazał na jego przesłanki. Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania, w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzja. Do takich elementów należy zaliczyć: 1) oznaczenie organu administracji państwowej wydającego ten akt, 2) wskazanie adresata aktu, 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz 4) podpis osoby reprezentującej organ administracji (patrz: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 OSPiKA 1982 Nr 9-10). Pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 20.10.2010 roku zawiera te wszystkie elementy będące minimum dla przyjęcia, iż jest to decyzja organu administracji państwowej. Wobec tego błędem organu odwoławczego jest przyjęcie, iż zachodzą przesłanki z art. 134 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Organ prowadząc ponownie postępowanie rozpozna odwołanie skarżącego R. W. wraz z ewentualnym jego wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 104, art. 134 i 127 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.