III SA/Lu 250/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję L.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany użytku gruntowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania R. P., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r. (...) oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta L. orzekł o zmianie użytku gruntowego w działce nr [...] położonej przy ul. W., w ten sposób, że w miejsce użytku R o powierzchni 0,1162 ha i Bp o powierzchni 0,0444 ha wpisał użytek gruntowy B (tereny mieszkaniowe) o pow. 0,1606 ha. Od decyzji tej odwołanie złożył skarżący, jako właściciel działki nr [...]. Nie zgodził się on ze zmianą kwalifikacji 0,1162 ha na teren mieszkalny i wnosił o przywrócenie dotychczasowego wpisu. W jego ocenie decyzja ta jest przedwczesna i niezgodna ze stanem faktycznym, gdyż odwołujący zamierza teren przy domu w przyszłości wykorzystać pod szklarnię lub pokryć go choinkami lub innymi drzewkami i krzewami ozdobnymi, co stanowi teren rolny. Po wniesieniu odwołania organ pierwszej instancji dokonał w dniu 11 lutego 2011 r. wizji lokalnej i ustalił, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym (w budowie), przy którym znajduje się opaska i wjazd z kostki. Pozostały teren nie jest użytkowany i stanowi plac budowy. W wyniku dokonanych ustaleń Prezydent Miasta L., na podstawie art. 132 k.p.a., wydał w dniu 14 lutego 2011 r. decyzję, którą uchylił w całości swoją decyzję z dnia 30 grudnia 2010 r. i dokonał zmiany użytku gruntowego w ten sposób, że w całej działce nr [...] o powierzchni 0,1606 ha wykazał B - tereny mieszkaniowe. Od decyzji tej ponownie odwołanie złożył skarżący, który zarzucił, że kolejna decyzja ma taką samą treść, jak wcześniejsza. Skarżący wyjaśnił ponadto, że teren przy domu zamierza pokryć roślinnością leśną na obszarze mniejszym niż 0,1 ha i wtedy grunt ten będzie można zaliczyć do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylając obie decyzje organu pierwszej instancji wskazał, że powołany przez organ pierwszej instancji art. 132 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony postępowania, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. W omawianym przypadku od pierwszej decyzji odwołanie wniosła tylko jedna strona postępowania – skarżący, a decyzja została skierowana także do E. P. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2011 r. nie tylko nie uwzględnia odwołania, ale nic nowego nie wnosi, bowiem rozstrzygnięcie, które zapadło w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. jest identycznej treści jak rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z oględzin nieruchomości nie sporządzono protokołu, a jedynie notatkę, co narusza art. 85 § 1 k.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji nie zawiadomił E. P. o terminie oględzin. Organ ustosunkował się następnie do zarzutów odwołania i stwierdził, że nie jest słuszne stanowisko skarżącego, że niewyłączona z produkcji rolnej część działki nr [...], obecnie niezabudowana i jeszcze docelowo nie zagospodarowana jest odłogiem i powinna być wliczona do gruntów rolnych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty (prezydenta) związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, czyli według faktycznego stanu zagospodarowania działki w dacie orzekania. Nie zasługuje więc na uwzględnienie także zarzut, jakoby decyzja zmieniająca kwalifikację całej działki była przedwczesna i niezgodna ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktycznego zagospodarowania działki został stwierdzony na gruncie, a cała działka ma charakter działki budowlanej. Do akt sprawy organ pierwszej instancji dołączył dodatkowo zdjęcia z działki nr [...] wykonane dnia 11 lutego 2011 r., z których nie wynika, aby działka miała charakter działki, na której odbywa się produkcja rolna. Organ podkreślił, że zgodnie z ust. 3 pkt 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Skarżący nie jest rolnikiem, nie posiada innych gruntów ornych, które w rozumieniu kodeksu cywilnego stanowiłyby gospodarstwo rolne, a co za tym idzie nie może działki nr [...] wykorzystywać do produkcji rolniczej, skoro takiej działalności nie prowadzi. Organ odwoławczy wskazał również, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nie podał, w wyniku jakich czynności i w oparciu o jakie przepisy wprowadzono zmianę w ewidencji. W decyzji z dnia 14 lutego 2011 r. w sposób błędny zastosowano § 9 ust. 6 rozporządzenia, bowiem przepis ten dotyczy połączenia działek ewidencyjnych, nie zaś użytków gruntowych, będących przedmiotem postępowania organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Skarżący wskazuje, że organ odwoławczy jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony wytyka organowi pierwszej instancji, że niewłaściwie przeprowadził czynności dowodowe, z drugiej zaś strony rekonstruuje na podstawie wadliwie przeprowadzonej czynności stan faktyczny w sprawie. Skarżący uważa, że definicja terenów mieszkaniowych wskazana przez organ odwoławczy nie obejmuje spornych gruntów. Grunt został bowiem zrekultywowany i jest zalesiany. Skarżący podkreśla także, iż nie jest rolnikiem, ale nieprawdą jest, że nie posiada innych gruntów rolnych, poza tym nie oznacza to, że nie może prowadzić działalności rolnej w przyszłości. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone nie z przyczyn zawartych w odwołaniu skarżącego, lecz wobec stwierdzonych nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył , co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił - na skutek odwołania skarżącego - wydane przez organ pierwszej instancji dwie decyzje o zmianie wpisów w ewidencji gruntów (zmianie rodzaju użytków gruntowych) i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wprawdzie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z przyczyn innych niż wskazywane przez skarżącego, jednak nie sposób nie zauważyć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest w istocie korzystne dla skarżącego, eliminuje bowiem obie kwestionowane przez skarżącego decyzje, którymi wprowadzono zmianę w ewidencji gruntów, kwalifikując całą działkę skarżącego do terenów mieszkaniowych. Wyeliminowanie tych decyzji oznacza, że dotychczasowa kwalifikacja działki jako w przeważającej części rolnej jest nadal wiążąca, czego domagał się skarżący. Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje jednak w tym, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zawarł zalecenia dla organu odwoławczego, które jednoznacznie wskazują, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję identycznej treści, jak obie poprzednie. W ocenie skarżącego organ odwoławczy przesądził o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Skarżący zwraca także uwagę na sprzeczność stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z jednej bowiem strony organ uchyla decyzje organu pierwszej instancji z uwagi na wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności co do aktualnego sposobu użytkowania działki, z drugiej zaś dokonuje ustaleń stanu faktycznego na podstawie wadliwie przeprowadzonych czynności i stwierdza, że cała działka ma charakter działki budowlanej. Ponadto skarżący uważa, że organ odwoławczy powinien orzec merytorycznie, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuty skarżącego są w znacznej części uzasadnione. Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że organ odwoławczy zasugerował organowi pierwszej instancji treść przyszłego rozstrzygnięcia. Uchylając obie decyzje organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał bowiem nie tylko liczne proceduralne uchybienia organu pierwszej instancji, ale ustosunkował się także merytorycznie do zarzutów skarżącego, uznając je za bezzasadne (por. fragment uzasadnienia od słów: "Podnoszona w odwołaniu teza, jakoby niewyłączona z produkcji rolnej część działki nr [...] ..." na k. 5 do słów: "... skoro takiej działalności nie prowadzi" na k. 5v). Dokonując oceny zarzutów skarżącego i wyrażając jednoznaczny pogląd co do charakteru użytku gruntowego na działce skarżącego, organ odwoławczy wskazał w końcowej części uzasadnienia, że po wyeliminowaniu nieprawidłowości zauważonych przez organ drugiej instancji, organ pierwszej instancji powinien wydać nową decyzję o zmianie oznaczenia i powierzchni użytku gruntowego w działce nr [...]. Wyraźnie wskazał zatem treść przyszłego rozstrzygnięcia. Kwestionowane stanowisko organu odwoławczego wyrażone zostało w uzasadnieniu decyzji. Należy więc przede wszystkim rozważyć, jaki charakter ma uzasadnienie decyzji i czy skarga na decyzję jako rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej może odnosić się do uzasadnienia decyzji. Stosownie do przepisu art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w skrócie: k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o odwołaniu oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie jest zatem obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (wyjątkowo, w przypadkach wskazanych w art.107 § 4 i 5 k.p.a. można odstąpić od obowiązku uzasadniania decyzji) i stanowi wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji jedną całość. Uzasadnienie decyzji wielokrotnie rozstrzyga o pozycji prawnej strony, zawiera też wskazania co do dalszego postępowania i wiążącą dla organów administracji ocenę faktów i prawa. Jest oczywiste, że organ, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania może czuć się związanym merytoryczną wypowiedzią organu drugiej instancji w danej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82 ,niepubl., wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z.1, poz.51, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z.4, poz.72, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 223/10 i z dnia 22 kwietnia 2010 r., I OSK 711/09 oraz wyroki WSA w Lublinie: z dnia 12 października 2004 r. II SA/Lu 161/04 oraz z dnia 21 września 2004 r. II SA/Lu 1488/03, niepubl.). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało aprobatę w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J.Borkowski podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J.Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela pogląd, że dopuszczalne jest podnoszenie w skardze do sądu administracyjnego zarzutów skierowanych przeciwko uzasadnieniu decyzji oraz że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Wskazując organowi pierwszej instancji treść przyszłego rozstrzygnięcia organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., który – w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji – zezwalał organowi odwoławczemu jedynie na wskazanie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dopuszczał natomiast przesądzania treści przyszłego rozstrzygnięcia. Słusznie podnosi również skarżący, że organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia, iż cała działka skarżącego ma charakter działki budowlanej. Ustalenie to nie znajduje bowiem jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego na okoliczność aktualnego stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania działki, co spowodowało wadliwość wydanej przez ten organ decyzji, a organ odwoławczy postępowania dowodowego nie uzupełnił. Organ odwoławczy nie dysponował więc żadnymi dowodami pozwalającymi na stwierdzenie zmian w sposobie użytkowania gruntów. Mająca służyć za dowód tak zwana wizja lokalna przeprowadzona przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów k.p.a., w szczególności bez udziału wszystkich stron postępowania, nie dawała - niezależnie od uchybień procesowych - podstaw do poczynienia ustalenia, że stan faktyczny zagospodarowania działki została bezspornie ustalony na gruncie oraz że cała działka ma charakter działki budowlanej. Nie wynika to bowiem ani z notatki z wizji sporządzonej przez organ zamiast protokołu, ani z dołączonych do tej notatki zdjęć, na których z uwagi na pokrywający działkę śnieg w ogóle nie widać, w jaki sposób działka (w części niezabudowanej) jest użytkowana. Słusznie zwraca ponadto uwagę skarżący, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera w tym zakresie wewnętrzną sprzeczność: kwestionując prawidłowość dokonanych przez organ czynności dowodowych, organ odwoławczy przyjmuje je jednocześnie za podstawę własnych ustaleń. Tymczasem wadliwie przeprowadzone dowody nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych. Stanowisko organu odwoławczego narusza więc w tym zakresie przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji - z uwagi na wskazane wyżej uchybienia - narusza powołany przepis art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu powołanego przepisu, bowiem doprowadziło do wydania decyzji, której uzasadnienie – jako integralna część decyzji - obarczona jest opisanymi wyżej wadliwościami, powodującymi wadliwość całej decyzji. Przedmiotem badania sądu jest cała decyzja, a w konsekwencji wyrok sądu dotyczyć może tylko i wyłącznie decyzji jako całości. Uzasadnienie tłumaczy konkretne rozstrzygnięcie i nie jest możliwe uchylenie samego uzasadnienia i pozostawienie rozstrzygnięcia lub odwrotnie. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skarżącego, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Do takiego rozstrzygnięcia organ nie miał bowiem podstaw. W dacie orzekania przez organ odwoławczy (7 kwietnia 2011 r.) przepis art. 138 k.p.a. stanowił: "§ 1.Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia proceduralne: wydanie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. mimo, iż nie wszystkie strony wniosły odwołanie oraz naruszenie przepisu art. 79 w zw. z art. 85 k.p.a. przez niepowiadomienie wszystkich stron o terminie oględzin, nakazywały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy termu organowi do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Postępowanie to nie mogło być przeprowadzone przez organ odwoławczy, bowiem jego zakres (ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania i użytkowania działki skarżącego) wykraczał poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi konieczność rozpoznania sprawy ponownie przez organ odwoławczy. Wydając decyzję uwzględni organ wszystkie powyższe uwagi co do braku podstaw do czynienia w uzasadnieniu decyzji ustaleń dotyczących stanu faktycznego działki w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy mieć będzie także na uwadze, że rozstrzygnięcie tego organu uwzględniać powinno aktualny w dacie orzekania stan faktyczny i prawny. Oznacza to, że zmiany stanu faktycznego zaistniałe po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji muszą być przez organ odwoławczy wzięte pod uwagę. Organ odwoławczy ustosunkuje się w tym zakresie do twierdzenia skarżącego, że działka została po zakończeniu budowy zrekultywowana i zalesiona. Organ mieć będzie również na względzie, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie. Organ odwoławczy może według nowego stanu prawnego uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera ""c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.