I SA/Wa 2352/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr[...], zajęty pod publiczną drogę gminną ul. [....] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] grudnia 2004 r. P. B. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., zajętą pod drogę publiczną, natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości; decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2006 r. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę niską. W dniu [...] marca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, zatem strony miały w pełni zapewnioną możliwość wyjaśnienia uwag i niejasności odnośnie sporządzonej wyceny. Po przeanalizowaniu operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, Starosta L. uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 - w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, i podał w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w związku z tym nie można było zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia a uzasadnione było zastosowanie ust. 2 § 36 rozporządzenia. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania zostały przyjęte 4 nieruchomości podobne pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Stosownie do § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia stan nieruchomości został przyjęty na dzień 29 października 1998 r., natomiast wartość została określona na dzień sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę dokonał również obliczenia trendu czasowego. Chybiony jest zatem, zdaniem organu, zarzut, iż operat szacunkowy, sporządzony w niniejszym postępowaniu nie uwzględnia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wartość wycenianej nieruchomości mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych podobnych nieruchomości ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie analizy rynku. Organ zauważył, iż powierzchnia nie była brana przez rzeczoznawcę jako kryterium porównawcze do określenia wartości wycenianej nieruchomości. Organ zaznaczył, iż rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny nieruchomości w oparciu o kodeks etyki oraz standardy zawodowe, wykorzystując przy tym swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dokładając należytej staranności. Organ uznał, iż nie można się zgodzić z odwołującym się, iż w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać rynek regionalny. Organ zauważył, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Odnosząc się do odwołania Prezydenta Miasta L. Wojewoda [...] zauważył, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem w nim wyrażonym, że organ pierwszej instancji powinien zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy aby rzetelnie i wnikliwie uprawdopodobnić wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, bowiem art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Organ podniósł również, iż Starosta L. nie był również zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie. Opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ pierwszej instancji po szczegółowym przeanalizowaniu niniejszej wyceny uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Również w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu, natomiast z akt sprawy wynika, iż strony nie występowały na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomosciami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu. Zaś zamiar wystąpienia do Ministra Infrastruktury o zbadanie i dokonanie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej oceny poprawności wykonanych operatów szacunkowych i wysokości, określonej przez rzeczoznawcę wartości wycenianych nieruchomości nie jest tożsamy ze złożeniem wniosku. Z akt sprawy nie wynika natomiast żeby taki wniosek został złożony przez Prezydenta Miasta L. Ponadto należy zauważyć, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych na podstawie zawartej umowy o dokonanie tej oceny nie zaś Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. W ocenie organu odwoławczego, nie rozpatrzenie w formie postanowienia wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości nie stanowi takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Uchylenie z tej przyczyny zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji znacznie wydłużyłoby postępowanie w przedmiotowej sprawie jak również spowodowałoby konieczność sporządzenia po raz kolejny wyceny nieruchomości. Mając zatem na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu odwołującego odnośnie nie zachowania odpowiedniej formy do rozpatrzenia wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny. Trzeba ponadto zaznaczyć, iż żaden przepis prawa nie zobowiązuje organ do sporządzenia nowej wyceny w przypadku kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i subiektywnego przekonania strony, że wartość nieruchomości została zawyżona. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L. zarzucając: 1) naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o łącznej powierzchni [...] m² położoną pod częścią drogi publicznej ul. [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) poprzez uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określaniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, nie odnosząc się do rynku regionalnego czy nawet krajowego, co miało wpływ na dobór metody ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania, 3) naruszenie art. 123 w zw. z art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku strony z dnia [...] czerwca 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego w drodze postanowienia, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do obrony swojego stanowiska, 4) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji, - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Starosty L. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającą odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], będący uprzednio własnością P. B., zajęty pod publiczną drogę gminną ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. 3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Odszkodowanie jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. 4. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie szacunkowym, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości do porównania przyjęto 6 nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa, 6 transakcji dokonywanych w latach 2008 – 2009. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i minimalną, do wyceny przyjęto 4 nieruchomości, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie [...] zł/m². Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami gruntowymi lub zajętymi pod drogi publiczne. 5. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] października 2009 r., natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] sierpnia 2010 r., a organu drugiej instancji w dniu [...] października 2010 r., a więc przed upływem okresu 12 miesięcy, uprawniającego do wykorzystania operatu przez organy orzekające w obu instancjach. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa, to jednak zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. 6. Podnieść należy, że część podniesionych w skardze zarzutów dotyczy właśnie tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. W niniejszej sprawie Gmina L. takiej opinii nie przedłożyła. Art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Sądu inny operat szacunkowy mógłby być sporządzony i dopuszczony jako dowód w sprawie wyłącznie w sytuacji zakwestionowania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji odszkodowawczej przez wyłącznie uprawnioną do jego oceny pod względem merytorycznym organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 123 w zw. z art. 125 § 1 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wniosku skarżącej gminy o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości w formie postanowienia od którego mogłaby się odwołać, Sąd uznał za nieuzasadniony i nie mający wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. 7. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Rozpoznając sprawę organ nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 kpa, ani art. 107 § kpa. Sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.