I SA/Wa 2375/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi Miasta S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Miasta S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę S., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna, prawa własności między innymi nieruchomości zabudowanej, położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W wyniku wniosku F. S. i M. W. z dnia 6 października 1992 r., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie komunalizacji wymienionej wyżej nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...], odmawiając jednocześnie stwierdzenia nabycia przez Gminę S. spornej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podano, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie stanowiła mienia Skarbu Państwa, lecz była własnością osoby fizycznej, zatem nie podlegała komunalizacji. Wnioskiem z dnia 12 maja 2003 r. mieszkańcy budynku położonego w S. przy ul. [...] zwrócili się o wszczęcie z urzędu postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją podnosząc, że dowody, na których Wojewoda [...] oparł decyzję z dnia [...] stycznia 1993 r. były fałszywe, co miały potwierdzać dołączone do wniosku dokumenty. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r., działając na podstawie art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie uchylenia decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 1991 r. oraz odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę S. nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej, w operacie ewidencji gruntów obrębu Nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W toku postępowania zgromadzono materiał dowodowy dotyczący dokumentów, które były podstawą założenia księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji stanowiły podstawę wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...]. Przedmiotem postępowania były również okoliczności nabycia nieruchomości przez spadkodawców F. S. w obowiązującym wówczas stanie prawnym. Zgromadzone dowody nie dały jednak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 151 K.p.a. Wojewoda [...] prowadzący postępowanie uznał, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii, czy dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe i czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] wydana została w wyniku przestępstwa. Podstawowe zatem znaczenie w toczącym się postępowaniu wznowieniowym miał wynik prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w W. postępowania w sprawie przerobienia dokumentów i posłużenia się podrobionymi dokumentami. W związku z tym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., uchylającą decyzję komunalizacyjną z dnia [...] lutego 1991 r. oraz odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę S. nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. Następnie Sąd Okręgowy w S. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...], utrzymał w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...], uznający F. S. za winną tego, że w dniu [...] lutego 1994 r. w W., w postępowaniu cywilnym prowadzonym w Sądzie Rejonowym w W. (sygn. akt [...]), użyła jako autentycznych przerobionych umów: umowy dzierżawy datowanej na dzień [...] sierpnia 1964 r. oraz umowy do niej uzupełniającej datowanej na dzień [...] listopada 1964 r. Po prawomocnym orzeczeniu wydanym w sprawie karnej, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone własnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Wojewoda uznał, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a. należało je podjąć. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. zażalenie złożył C. S., reprezentowany przez adwokata. C. S. jest ujawniony w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla spornej nieruchomości jako obecny jej właściciel, na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1996 r. W zażaleniu podał, iż sprawa oznaczona w Sądzie Okręgowym w S. sygn. [...] nie jest jeszcze ostatecznie zakończona, gdyż od wyroku tego sądu z dnia [...] lipca 2009 r. F. S. złożyła kasację do Sądu Najwyższego. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu podała, że postępowanie sądowe warunkujące kontynuowanie postępowania administracyjnego zostało prawomocnie zakończone. Złożenie kasacji nie ma żadnych konsekwencji, jeśli chodzi o skuteczność prawomocnego orzeczenia sądowego. Zatem postępowanie, które zostało zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej, może być kontynuowane. Następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 54 § 3 (w postanowieniu określonym jako art. 54 ust. 3) P.p.s.a., uwzględniła w całości skargę C. S. wniesioną do WSA w Warszawie i uchyliła postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu podano, iż postanowienie KKU z dnia [...] lipca 2010 r. zostało zaskarżone przez C. S. do WSA w Warszawie, za pośrednictwem KKU. Skarżący w skardze wykazał, iż wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. [...] został uchylony wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie [...]. W związku z tym, iż Wojewoda podjął postępowanie z uwagi na wydanie wyroku uchylonego przez Sąd Najwyższy, straciła aktualność przesłanka do podjęcia postępowania. Na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym dokumentów źródłowych związanych z postępowaniem karnym wobec członków rodziny C. S. W uzasadnieniu skargi podniesione zostały argumenty przeciwko możliwości uznania C. S. i jego poprzedników prawnych za właścicieli spornej nieruchomości, a to z uwagi na art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), zgodnie z którym sporna nieruchomość została przejęta z mocy prawa na Skarb Państwa jako mienie [...]. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie uznając, iż argumentu merytoryczne dotyczące komunalizacji nie mogą być z natury rzeczy uwzględnione w postępowaniu dotyczącym podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozstrzygając w granicach sprawy sąd uznał, że są co najmniej dwa powody, dla których zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. Zostało ono wydane w trybie autokontroli, w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. W dniu wydawania zaskarżonego postanowienia przepis ten miał następujące brzmienie: "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Treść art. 54 § 3 P.p.s.a. wskazuje, że warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia do autokontroli jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego oraz uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Ponadto "(...) najczęściej przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania (...)" (zob. A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2011). J. P. Tarno idąc dalej uważa, że w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, "jeżeli takie żądanie zawarto w skardze" (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 106). W związku z takim rozumieniem przepisu zauważyć należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez KKU w zaskarżonym postanowieniu z całą pewnością nie uwzględnia skargi w całości, gdyż ogranicza się jedynie do uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., pozostawiając poza jakimkolwiek rozstrzygnięciem przedmiot zażalenia, mianowicie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Tymczasem jak wyżej wspomniano "uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję [w tym wypadku postanowienie] nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania" lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli taki był wniosek skargi. Rozstrzygnięcie polegające jedynie na uchyleniu własnego postanowienia narusza więc art. 54 § 3 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć też należy, że NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r. II OSK 688/09 wyraził pogląd, iż "ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (...) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający" (LEX nr 597781). W uzasadnieniu NSA odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, stwierdzając iż "w niniejszej sprawie zaskarżona jest wprawdzie nie decyzja wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a., lecz art. 54 § 3 p.p.s.a., jednakże stanowi ona wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucji autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznał, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Dokonał zatem oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym jak i materialno – prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego) wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. (...) oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny w takim samym składzie osobowym." Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd i uważa, że działając w trybie autokontroli KKU powinna wydać postanowienie w innym składzie niż przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. Tak się jednak nie stało i obydwa postanowienia zostały wydane w tym samym składzie, co zdaniem sądu stanowi naruszenie art. 27 § 1 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., dające podstawę do wznowienia postępowania. Po czwarte wreszcie zauważyć należy, że wnioskiem z dnia 7 września 2009 r. do postępowania przystąpił Prokurator Rejonowy w W., któremu w takiej sytuacji przysługują prawa strony (art. 183 § 1 i art. 188 K.p.a.). Zaskarżone postanowienie nie zostało prokuratorowi w ogóle doręczone. I choć podstawę do uchylenia orzeczenia z tej przyczyny, jako naruszającego prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.), uwzględnia się na zarzut lub poprzez analizę naruszenia uprawnień strony (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r. II OSK 1781/08, LEX nr 589041), to niewątpliwie jest to uchybienie procesowe, na które sąd zwraca uwagę organowi. Za niezasadne uznać za to należy argumenty podniesione w skardze, odwołujące się do obowiązków organu w zakresie badania dowodów i stanu prawnego, na okoliczność prawa własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji Miasta S., do nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Te okoliczności mogą być i powinny być rozważane przy wydawaniu przez Wojewodę decyzji w trybie art. 151 K.p.a., kończącej wznowione postępowanie komunalizacyjne. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie kwestia incydentalna, związana z przesłankami podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego. Po uchyleniu niniejszym wyrokiem postanowienia KKU z dnia [...] września 2010 r. organ będzie musiał zdecydować, jakie działania podjąć w związku ze skargą na postanowienie KKU z dnia [...] lipca 2010 r. Skarga ta została bowiem przekazana organowi na skutek zarządzenia WSA z dnia 31 stycznia 2011 r. wydanego w sprawie I SA/Wa 2374/10 i do tej pory odpowiedź na tę skargę wraz z nią samą do sądu nie nadeszła. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.