IV SA/Wa 958/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek spółki [...] z siedzibą w K. (dalej "Spółki") oraz Gminy K. sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń stwierdzających podleganie nieruchomości przejęciu na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrzymał własną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2009 r. zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lipca 1993 roku, Nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność przedsiębiorstwa [...] położona w P. objęta [...] i [...] gm. K. K. Dz. [...] [...] podlegała przejęciu na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 roku, Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) - dalej "dekretu". Decyzją z dnia [...] lutego 1996 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Wojewody. Wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 roku, sygn. akt IV SA/Wa 625/96 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku uznając, iż wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym do jej wniesienia. Pismem z dnia [...] maja 2006 roku Spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 1993 roku. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku Minister stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 1993 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, to jest do J. T. Tymczasem J. T. jako podmiot mający udział w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nie miał własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej Spółki. Decyzja Ministra Gospodarki Żywnościowej została doręczona wnioskodawcy [...] marca 1996 roku zaś decyzja Wojewody [...], zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, została mu doręczona w dniu [...] lipca 1993 roku. Ponieważ od daty doręczenia wymienionych decyzji upłynęło już ponad dziesięć lat stwierdzenie nieważności decyzji jest już aktualnie niedopuszczalne. Z tych też względów Minister stwierdził, iż wydane zostały one z naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółka oraz Miasto K. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego przez Gminę K. stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny legalności wydanej decyzji, gdyż skarga oddalona została z powodu braku interesu prawnego osoby ją wnoszącej. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. złożył do Sądu skargę na powyższą decyzję Ministra. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 roku oraz zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy brak było podstaw do ich zastosowania. Skarżący wskazał, iż decyzja Ministra Gospodarki Żywnościowej była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił wniesioną na nią skargę co oznacza, iż musiał skontrolować decyzję merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek z urzędu stwierdzić nieważność decyzji jeżeli istniały ku temu przesłanki. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1998 roku nie stwierdził nieważności kontrolowanych decyzji, to nie mogą być one aktualnie kwestionowane, gdyż naruszałoby to powagę rzeczy osądzonej. Zdaniem Prezydenta Miasta K., gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to stwierdziłby ich nieważność jednakże tego nie uczynił. Nieuzasadniony jest więc pogląd Ministra, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślania wymaga, że dwie inne skargi na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2009 r. wniosła do tut. Sądu również Spółka oraz Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta K. (skarga Gminy K. oraz Skarbu Państwa, obu podmiotów reprezentowanych przez Prezydenta K. zawarte zostały w jednym piśmie procesowym). Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/09 Sąd rozpatrzył obie wskazane wyżej skargi, uchylając zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. Gmina K. oraz Skarb Państwa, oba podmioty reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. wniosły do NSA odrębne skargi kasacyjne od wyroku Sądu z dnia 23 października 2009 r. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/10 NSA: 1) odrzucił skargę kasacyjną Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K.; 2) zawiesił postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. do czasu rozpoznania przez Sąd skargi Skarbu Państwa na zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta K. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Najdalej idącym zarzutem spośród podniesionych przez Skarb Państwa jest zarzut naruszenia przez Ministra art.170 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego Skarbu Państwa niezależnie od powodów, które legły u podstaw oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 roku wyrok tego Sądu oznacza, że kontrolowana decyzja nie była dotknięta wadą, która skutkowała stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem skarżącego gdyby decyzja była dotknięta taką wadą, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziłby jej nieważność. W ocenie Sądu pogląd ten uznać należy za nietrafny. W uzasadnienia wyroku dnia 5 lutego 1998 roku, sygn. akt IV SA/Wa 626/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawową kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia, a warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy jest legitymacja procesowa skarżącego. W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd stwierdził, iż skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, co wyłącza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do zbadania czy skarżący posiadał przymiot strony uprawniający go do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sytuacji, gdy skarżącemu taki przymiot strony nie przysługuje niedopuszczalne jest badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oddalenie skargi z powodu uznania, iż skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania, a tym samym uznania, że nie mógł on wnieść skargi w istocie wywołuje takie skutki jak odrzucenie skargi. Odrzucenie skargi następuje wówczas, gdy jest oczywiste, że skargę wniosła osoba nieuprawniona natomiast w sytuacji, gdy ustalenie tej okoliczności wymaga analizy materiału dowodowego wydawane jest orzeczenie o oddaleniu skargi. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 626/96. Organy administracji wszczęły postępowanie nieważnościowe w oparciu o wniosek złożony przez osobę nieuprawnioną. W toku postępowania osoba ta była traktowana jak strona. Z tych też względów skarga wniesiona przez tę osobę nie została odrzucona, tylko w toku postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ustalenia czy wnoszącemu skargę przysługuje status strony i po ustaleniu, że status taki skarżącemu nie przysługuje skargę oddalił. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma więc takie same skutki jak odrzucenie skargi wniesionej przez osobę nieuprawnioną. Sąd wydając tego rodzaju orzeczenie nie dokonuje merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym nie można podzielić poglądu skarżącego Skarbu Państwa, że prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 roku narusza art. 170 p.p.s.a. i prowadzi do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Nie można też zgodzić się z zarzutem Skarbu Państwa iż stwierdzenie, że J. T. nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi, nie przesądza o tym, że nie miał on interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym. Nie wdając się w rozważania na temat różnic w rozumieniu pojęcia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, iż J. T. nie miał interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Decyzje, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący dotyczyły nieruchomości, która stanowiła własność spółki z o.o. Spółka z o.o. jest odrębnym bytem prawnym, którego reprezentacja była uregulowana w kodeksie handlowym, a obecnie w kodeksie spółek handlowych. Tylko organy spółki wskazane przepisami prawa mają prawo występować w jej imieniu. Nie może w imieniu spółki występować jej udziałowiec, jeśli jedynym uprawnieniem do działania w imieniu spółki, na jakie się powołuje, jest okoliczność, że posiada udziały w spółce. Do uprawnień wspólnika, wynikających z faktu posiadania udziałów w spółce z o.o., nie wchodzi uprawnienie do reprezentowania spółki. J. T. występując jako udziałowiec Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 roku, nie miał uprawnienia do działania w jej imieniu. Nie miał też własnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tych decyzji. Miał jedynie interes faktyczny polegający na tym, że gdyby Spółka odzyskała nieruchomość, której dotyczyły przedmiotowe decyzje, powiększyłby się jej majątek, a w konsekwencji powiększyłby się majątek J. T., gdyż wzrosłaby wartość udziałów jakie posiada w spółce. J. T. nie miał więc interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie postępowania nieważnościowego jak również nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopuszczalne jest więc w tej sytuacji ponowne badanie przez organy administracji decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 roku pod kątem istnienia przesłanek, które dawałyby podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd z urzędu poddał ocenie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż należy ograniczyć się do zbadania czy wymienione wyżej decyzje nie zostały dotknięte uchybieniem wymienionym w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wyraził wprost takiego poglądu jednakże analiza uzasadnień tychże decyzji prowadzi do wniosku, że taki pogląd w istocie Minister prezentuje. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu administracji może być dotknięte jedną lub wieloma uchybieniami, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności. W sytuacji, gdy w sprawie występuje kilka różnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, za podstawę stwierdzenia nieważności należy przyjąć przesłankę najdalej idącą. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby, zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i art. 8 k.p.a.). Wniosek Spółki wskazywał na istnienie uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Porównanie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż dalej idącą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie ograniczona jest dziesięcioletnim terminem liczonym od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest niedopuszczalne tylko wówczas, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu nie jest natomiast ograniczone żadnym terminem. Rozstrzygając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien więc dokonać jej oceny także pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ograniczenie się do oceny decyzji tylko pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazywał na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza art. 107 § 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji nie wskazał powodów ograniczenia się do zbadania czy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 roku dotknięte są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest zatem niepełne. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozważenie przez Ministra argumentu Spółki, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 roku i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 roku wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa mogłoby spowodować stwierdzenie ich nieważności z tej przyczyny i wyeliminowania ich z obrotu prawnego, o ile oczywiście decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.