IV SA/Wa 932/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 932/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia B. G. (dalej "skarżącej") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: (-) parterowego budynku noclegowego z tarasem widokowym (pomostem), stanowiącego jednocześnie zaplecze gospodarcze: (-) przystani, ( ) pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków), (-) pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, (-) kładki dla pieszych nad wodą, (-) altany do grillowania z tarasem widokowym, (-) oczka wodnego, (-) hangaru do przechowywania łodzi i kajaków, (-) zbiornika na nieczystości płynne o pojemności do 10 000 litrów, (-) parkingu o powierzchni gruntowej na części działek nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] października 2009 r. Burmistrz P. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie zamiennego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Skarżąca wniosła do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. Rozpatrzywszy zażalenie skarżącej zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r, GDOŚ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując postanowienie RDOŚ w mocy. Uzasadniając powyższe, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: Stanowiące teren inwestycji: działka o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...] położone są na obszarze [...] Parku Krajobrazowego (dalej "Parku"), natomiast działka o nr ew. [...] na terenie otuliny Parku. Wszystkie wskazane wyżej działki są położone na obszarze Natury 2000 - obszar specjalnej ochrony ptaków - teren [...] Dolina [...] oraz na terenie sąsiadujących obszarów specjalnej ochrony ptaków - teren [...] Puszcza [...]. Inwestycja koliduje z §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z późn.zm.), dalej "rozporządzenie Wojewody", który to przepis zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (dalej "obszar przybrzeżny"), z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W związku z twierdzeniem skarżącej, że obiekty objęte projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy będą służyły turystyce wodnej, koniecznym było wyjaśnienie, czy istotnie taki charakter zabudowa ta posiada. W ocenie organu odwoławczego nie wszystkie obiekty objęte projektem decyzji można zaliczyć do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej. Do obiektów służących turystyce wodnej należałoby co do zasady zaliczyć następujące obiekty: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, jednakże chodzi o obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. W świetle powyższego do obiektów służących turystyce wodnej nie można zaliczyć następujących obiektów objętych projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy: (-) parterowego budynku noclegowego z tarasem widokowym (pomostem), stanowiącego jednocześnie zaplecze gospodarcze przystani, (-) kładki dla pieszych nad wodą, (-) hangaru do przechowywania łodzi i kajaków, (-) zbiornika na nieczystości płynne o pojemności do 10000 litrów, (-) parkingu o powierzchni gruntowej. Z obiektów zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i nr ew. [...] jedynie: (-) pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) oraz (-) pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi stanowią obiekty służące turystyce wodnej, jako umożliwiające realizację aktywności ściśle związanej z wodą. Te obiekty objęte projektem decyzji, których nie można zaliczyć do obiektów służących turystyce wodnej, nie spełniają również kryterium innego rodzaju obiektów zakwalifikowanych w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia jako wyjątek od zakazu zabudowy obszarów nadbrzeżnych, tj. obiektów służących gospodarce wodnej lub rybackiej. Obiekty te nie mieszczą się bowiem zarówno w kategorii XXIV Prawa budowlanego (katalog obiektów gospodarki wodnej), jak i nie służą celom gospodarki rybackiej, wynikającym z art.6 ust.2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.Urz. z 2009 r., Nr 189, poz.1471 z późn. zm.). Naruszenie przez obiekty przewidziane na działkach położonych w Parku zakazu zabudowy obszaru nadbrzeżnego, ustanowionego w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, stanowi podstawę do odmowy dokonania uzgodnienia tego projektu w całości, bez konieczności badania wpływu na funkcjonowania Parku realizacji obiektów przewidzianych na działce położonej w otulinie. Uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dopuszczalne jest bowiem wyłącznie wtedy, gdy projekt ten nadaje się do uzgodnienia w całości. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] marca 2011 r. Skarga zarzuca postanowieniu naruszenie: - art.17 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 16 września 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że obiekty i urządzenia objęte projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy nie służą turystyce wodnej, - §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z dnia [...] marca 2005 r., - art.6, 7, 8 i 11 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje: Organy obu instancji w różny sposób uzasadniły odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Wprawdzie uzasadnienie orzeczenia odwoławczego jest obszerne, jednakże narusza przepisy k.p.a. z uwagi na swoją zawiłość i wewnętrzną sprzeczność. Wadliwie GDOŚ ustalił, że inwestycja nie służy turystyce wodnej. Jednocześnie organ nieprawidłowo wyłożył niezdefiniowane w przepisach pojęcie "turystyka wodna", zawężając je do zapewnienia bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. GDOŚ uznał, że nie wszystkie obiekty objęte projektem decyzji służą turystce wodnej, nie wyjaśniając, o jakie obiekty chodzi (nie wskazano, które z obiektów objętych projektem służą, a które nie służą turystyce wodnej). Świadczy to sprzeczności uzasadnienia postanowienia z jego sentencją, odmawiającą uzgodnienia. Inwestycja stanowi kompleks urządzeń i obiektów, które łącznie służą turystyce wodnej. Kompleks ten, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom turystów, ma za zadanie nie tylko umożliwić przemieszczanie się po szlakach wodnych, ale również zapewnić korzystanie z infrastruktury towarzyszącej. W oparciu o wykładnię pojęcia "turystka wodna" dokonaną przez GDOŚ należałoby przyjąć, że obiektem służącym tego rodzaju turystyce mogłaby być wyłącznie przystań, port, czy stanica. Powyższe, bardzo wąskie ujęcie zagadnienia jest nie do pogodzenia z oczekiwaniami turystów. GDOŚ dokonywał odrębnych ocen poszczególnych urządzeń i obiektów objętych projektem decyzji, nie uwzględniając faktu ich funkcjonalnego powiązania. Nie odniósł się przy tym do tego, czy umiejscowienie obiektów i urządzeń może zagrozić przyrodzie. Stanowisko GDOŚ dotyczące budowy altany oraz oczka wodnego na działce położonej w otulinie jest niezrozumiałe. Organy nie ustaliły, które z obiektów znajdują się w otulinie, nie dokonały analizy obowiązujących w otulinie przepisów i nie wskazały, czy orzeczenia odnoszą się również do tego terenu. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji nie spełniają zatem wymagań wynikających z przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 września 2011 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, co następuje: - budynek sąsiadujący z obiektami objętymi projektem decyzji, znajdujący się w budowie, to budynek o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym, - po wybudowaniu tego obiektu, skarżąca ma zamiar przekwalifikować go na pensjonat lub hotel, - w przyszłości skarżąca ma zamiar prowadzić działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług turystycznych (prowadzenie pensjonatu lub hotelu), - elementem tej działalności ma być udostępnianie gościom hotelowym sprzętu pływającego do pływania po rzece, - infrastruktura objęta projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy ma służyć realizacji tego zamiaru, - realizacja budynku hotelowego zajmie co najmniej rok do dwóch lat, - na chwilę obecną działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia hotelu nie została zarejestrowana, - rejestracja taka nastąpi po zrealizowaniu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ nie narusza prawa. Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie wyniknęła z faktu, ze teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej w uzasadnieniu swojego orzeczenia GDOŚ wskazał dokładnie, które z obiektów objętych projektem decyzji nie są w jego ocenie związane z turystyką wodną, a które taki charakter posiadają. Stosownie do powyższego zauważyć należy, że na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia (akapit trzeci i czwarty) organ wskazał, że "Z obiektów zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i nr ew. [...] jedynie pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) oraz pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi w opinii organu II instancji stanowią obiekty służące turystyce wodnej jako umożliwiające realizację aktywności związanej z wodą. Mając powyższe na uwadze jak najbardziej zasadne wydaje się twierdzenie, iż parterowego budynku noclegowego z tarasem widokowym (pomostem), stanowiącego jednocześnie zaplecze gospodarcze przystani, kładki dla pieszych nad wodą hangaru do przechowywania łodzi i kajaków, zbiornika na nieczystości płynne o poj. do 10000 I., parkingu o powierzchni gruntowej nie można uznać za obiekty służące turystyce wodnej, zatem w tym przypadku nie ma zastosowania odstępstwo z §3 ust.1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...].". Odnosząc się do zarzutu skargi, że GDOŚ przyjął bardzo zawężoną wykładnię pojęcia "turystyka wodna", obejmującą wyłącznie infrastrukturę ściśle i bezpośrednio służącą umożliwieniu przemieszczaniu się po wodzie w celach turystycznych, wyłączającą natomiast ze swojego zakresu infrastrukturę towarzyszącą, związaną w wypoczynkiem turystów, należy poczynić uwagę o charakterze generalnym, że dokumentacja zgromadzona w postępowaniu administracyjnym nie dawała organom orzekającym w sprawie podstaw do przyjęcia, że inwestycja objęta projektem decyzji, będąca przedmiotem uzgodnień przez RDOŚ i GDOŚ jest inwestycją mającą służyć turystyce wodnej, rozumianej jako usługi świadczone na rzecz osób trzecich w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Wprawdzie w uzgadnianym projekcie decyzji wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa obiektów związanych z turystyką wodną, niemniej ani z sentencji projektu decyzji, ani jego uzasadnienia nie wynika, że chodzi o turystkę wodną organizowaną w ramach planowanego przez skarżącą świadczenia usług turystycznych. Zaznaczyć należy, że pismem z dnia [...] listopada 2009 r. organ uzgadniający I instancji (RDOŚ) wystąpił do Urzędu Miasta P. o udostępnienie wypisu z ewidencji działalności gospodarczej w celu potwierdzenia faktu prowadzenia tego rodzaju działalności przez skarżącą. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Urząd poinformował, że skarżąca nie figuruje w rejestrze działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza P. Dopiero z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej wynika, że skarżąca ma zamiar w przyszłości (w perspektywie kilkuletniej) podjąć działalność gospodarczą z zakresie prowadzenia usług turystycznych. Z wyjaśnień tych, podobnie jak i ze zgromadzonych w sprawie materiałów zdjęciowych (mających postać zarówno wydruków komputerowych, jak i zarejestrowanych na płycie DVD) wynika, że inwestycja objęta projektem decyzji ma stanowić uzupełnienie inwestycji będącej już w fazie realizacji, nie objętej rozpatrywanym projektem decyzji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Z wyjaśnień udzielonych na rozprawie wynika, że budynek ten realizowany jest jako budynek jednorodzinny a dopiero po wybudowaniu go ma być przekwalifikowany na hotel (pensjonat). Tym samym przyjąć należy, że świadczenie przez skarżącą usług turystycznych, obejmujących prowadzenie działalności hotelowej, której uzupełnieniem byłoby organizowanie turystyki wodnej, pozostaje w sferze odległych planów skarżącej. Nie negując wiarygodności oświadczeń skarżącej w tym zakresie podkreślić należy, że jej intencje nie doczekały się skonkretyzowania w jakikolwiek prawnie wiążący i czytelny dla organów uzgadniających sposób. Nie można zatem przyjąć, że organom uzgadniającym przedłożono do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zabudowań na potrzeby turystyki wodnej świadczonej w ramach działalności gospodarczej. Całokształt wskazanych wyżej okoliczności sprawy uzasadnia traktowanie przedstawionego do zaopiniowania projektu decyzji jako projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla infrastruktury służącej w sposób bezpośredni lub pośredni rekreacyjnemu przemieszczaniu się przez ludzi po wodzie za pomocą różnego rodzaju sprzętu pływającego. Względy logiki nakazują zakwalifikowanie tej infrastruktury jako infrastruktury funkcjonalnie powiązanej z powstającym obok budynkiem mieszkalnym, który ma posiadać charakter budynku jednorodzinnego. Zestawienie tych faktów nie daje podstaw do zakwalifikowania tej infrastruktury w inny sposób aniżeli infrastruktura przeznaczona na potrzeby rekreacji indywidualnej uprawianej przez użytkowników domu jednorodzinnego. Niewątpliwie trafnie zauważono w skardze, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", zawartego w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, tj. obiektu wyłączonego z zakazu zabudowy w strefie chronionej. I Brak w przepisach rozporządzenia jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego tego pojęcia (brak choćby przykładowego katalogu obiektów, brak wskazania dopuszczalnych parametrów zabudowy, takich jak np. powierzchnia zabudowy) stanowi niewątpliwe utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznacznej przesądzenie, czy przez wskazane wyżej obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące (w niniejszej sprawie altana do grilla, oczko wodne, pomost, kładka, zbiornik na nieczystości płynne). Z rozporządzenia Wojewody nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Bezpośredniej odpowiedzi na te wątpliwości nie można doszukać się również w innych aktach prawnych aniżeli rozporządzenie Wojewody, albowiem w żadnym z nich pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" ewentualnie "turystyki wodnej" nie zostały również zdefiniowane. Przepis art.3 pkt 1 Prawa budowlanego zawiera natomiast definicję pojęcia "obiekt budowlany", przez który to obiekt rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą - co należy podkreślić - jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych zdefiniowano w art.3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 223, poz.2268). W punktach 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10 art.3 ustawy zdefiniowano zatem pojęcia: usług turystycznych, imprezy turystycznej, wycieczki, organizowania imprez turystycznych, organizatora turystyki, turysty, odwiedzającego. Z powyższego wynika, że zarówno wykładnia językowa, jak i analiza obowiązującego ustawodawstwa mogą dawać jedynie uogólnione wyobrażanie o tym, czym jest obiekt służący turystyce wodnej. W tej sytuacji trafnie uznały organy, że pojęcie to wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, którym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W tym kontekście za uprawnione przyjęto lokalizowanie przez skarżącą na terenie inwestycji wyłącznie tych obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego (pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających oraz pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi). Za prawidłową w tej sytuacji uznać należy metodę przyjętą przez organ II instancji, który dokonał szczegółowej oceny poszczególnych obiektów elementów pod kątem ich powiązania z turystyką wodną, weryfikując w sposób pozytywny jedynie niektóre z nich. Zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w sytuacji, w której projekt decyzji można byłoby uzgodnić wyłącznie w części (tj. tylko w odniesieniu do tych obiektów objętych projektem decyzji, których powiązanie z turystyką wodną nie budzi zastrzeżeń organu), musi on być uzgodniony w całości negatywnie. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jest w tej sytuacji uzasadniona. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.