I OSK 705/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 551/11 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 551/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Filii Nr 3 Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przyznał S. P. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w kwocie 172, 73 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania S. P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania organy obu instancji ustaliły, że S. P. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, zarejestrowaną w Miejskim Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, niepełnosprawną w stopniu lekkim (orzeczenie na stałe). Ustalono również że, cierpi on na cukrzycę, rozedmę płuc, astmę, nadciśnienie, zwyrodnienie kręgosłupa, depresję, zaś jego dochodem jest wyłącznie dodatek mieszkaniowy w wysokości 131,55 zł przyznany na okres od 1 grudnia 2010 r. do 31 maja 2011 r. Organy uznały, iż sytuacja materialna S. P. uzasadnia przyznanie mu zasiłku okresowego w wysokości stanowiącej – zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, co w niniejszej sprawie wynosi 50% x (477 - 131,55) = 172,73 zł. Wskazano przy tym na fakt, iż strona jest objęta pomocą społeczną w różnych formach (nieodpłatnego jednego gorącego posiłku dziennie na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. o wartości 7,70 zł za jeden posiłek, zasiłku celowego w miesiącu maju 2011 r. w wysokości 70 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu środków czystości lub higieny osobistej, zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2011 r. w wysokości 345 zł z przeznaczeniem na pokrycie w całości kosztów zakupu leków i leczenia). Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 551/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. P. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wskazując, iż nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 38 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Przywołany przepis określa również minimalną i maksymalną wysokości zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 2, 3 i 4 zasiłek ten ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie i nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby ani niższa niż 20 zł miesięcznie. Wysokość zasiłku okresowego podlega jednocześnie uznaniu administracyjnemu organu rozpoznającego sprawę, który - w granicach wyznaczonych wskazanym wyżej art. 38 ust. 2, 3 i 4 – może samodzielnie tę wysokość określić. W ocenie Sądu organ I instancji w sposób należyty przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, a w konsekwencji – działając w granicach przysługującego mu uznania - miał prawo przyznać skarżącemu zasiłek okresowy na wskazane trzy miesiące w wysokości po 172,73 zł miesięcznie. Zasadna była zatem również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W zaskarżonej decyzji organ słusznie wskazał na przepis art. 3 ustawy, zgodnie z którym, pomoc społeczna nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz ma jedynie na celu wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżący - jako osoba bezrobotna, niepełnosprawna o niskim dochodzie - spełnia przesłanki do przyznania mu takiego zasiłku. Sąd nie kwestionuje jednak również wysokości przyznanego zasiłku. Mieści się ona bowiem w granicach wysokości tego świadczenia wskazanych przez ustawodawcę, chociaż jest to wysokość w warunkach niniejszej sprawy minimalna. W ocenie Sądu organ, określając kwotę świadczenia, prawidłowo uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy, wskazując przy tym na ograniczone możliwości ośrodka pomocy społecznej, jak również fakt, iż skarżący jest objęty istotną pomocą społeczną także w innych formach. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 551/11 złożył S. P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."): I. naruszenie przepisów postępowania , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie iż organ I instancji miał prawo przyznać skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości po 172,23 zł miesięcznie, bowiem mieści się w granicach wskazanych przez ustawodawcę, podczas gdy przyznana kwota nie jest w stanie zapewnić skarżącemu odpowiedniego do jego stanu zdrowia wyżywienia - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w wyroku, do zarzutu skarżącego, postawionego w skardze, iż jako diabetyk zmuszony jest stosować odpowiednią dietę, a przyznana mu kwota nie jest w stanie zapewnić mu odpowiedniego dla jego stanu zdrowia wyżywienia. II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 38 ust. 1-4 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – naruszenie granic uznania administracyjnego przez pominięcie przy ocenie dowodów okoliczności stanu zdrowia skarżącego, a w konsekwencji zaniżenie wysokości przyznanego świadczenia podczas gdy przyznana kwota nie jest w stanie zapewnić skarżącemu odpowiedniego do jego stanu zdrowia wyżywienia i życia w warunkach godności człowieka. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i mieści się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organy administracji nie uzasadniły z jakich przyczyn przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie minimalnej. Organy nie wzięły pod uwagę stanu zdrowia skarżącego, który wymaga szczególnego sposobu odżywiania i jego częstotliwości. Gdyby bowiem organy administracji miały na względzie stan zdrowia skarżącego to niewątpliwie uznałyby, że przyznana kwota powinna być wyższa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 551/11, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). W tej sytuacji rozważyć należy najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 K.p.a. musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Reguły te są następujące: należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, ocena prawna powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, rozumowanie w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia przez organ wskazanej wyżej zasady procesowej. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego w dniu 1 kwietnia 2011 r., a dokonane w nim ustalenia stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony należycie i nie był kwestionowany na żadnym etapie postępowania. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok został oparty na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Słusznie Sąd I instancji wskazał, iż decyzja w sprawie przyznania zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, bowiem, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ponieważ pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej postaci, czego skarżący doświadczył uzyskując zasiłek celowy i inne świadczenia. Także zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, art. 3, art. 38 ust. 1- 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej są przy uwzględnieniu powyższych rozważań niezasadne. Przede wszystkim dochód skarżącego został ustalony prawidłowo, gdyż bezspornie dochód ten stanowi kwota przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Również prawidłowo przyjęto, iż kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Zgodnie zaś z przepisem art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przepis ten wyznacza jedynie dolną granicę kwoty zasiłku okresowego, dlatego zarzut kasacyjny jego naruszenia nie jest zasadny, skoro z ustaleń organów administracji orzekających w sprawie - niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie - wynika, iż kwota zasiłku przyznanego skarżącemu odpowiada wysokości wynikającej z tego przepisu. O możliwości przyznania zasiłku okresowego w wysokości przekraczającej wskazane minimum nie rozstrzyga bowiem cytowany art. 38 ust. 3 pkt 1, lecz spełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji nie zakwestionował wysokości przyznanego przez organ zasiłku okresowego. Mieści się ona w granicach wysokości tego świadczenia wskazanych przez prawodawcę. Jednocześnie Sąd nadmienił, że organ określając kwotę świadczenia, uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy, w tym ograniczone możliwości ośrodka pomocy społecznej jak również okoliczność, iż skarżący objęty jest istotną pomocą społeczną również w innych formach. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, a więc zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn., akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za chybiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że w świetle przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego miały one uzasadnione podstawy do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.