I OSK 2291/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 952/11 w sprawie ze skargi A.K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 952/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] czerwca 2011 r., nr [..], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że Burmistrz Miasta C., określając jako wnioskodawcę A.K.S., postanowieniem z dnia [..] lutego 2007 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia granic nieruchomości obejmującej działkę nr [..] stanowiącą własność A.K.S. położoną w Gminie C., obręb P., względem nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr [..] będącą własnością Gminy C. W dniu 24 lutego 2011 r. A.K.S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powołanego postanowienia ze względu na toczące się już postępowanie rozgraniczeniowe w tym samym przedmiocie od 1985 r. Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, że nie występował o wszczęcie kolejnego postępowania o rozgraniczenie. Postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta C. z dnia [..] lutego 2007 r. wskazując, że stwierdzenie nieważności określone w art. 156 kpa znajduje zastosowanie jedynie do takich postanowień (zgodnie z art. 126 kpa), na które przysługuje zażalenie. Tymczasem, na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), nie służy zażalenie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku A.K.S., postanowieniem z dnia [..] czerwca 2011 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [..] kwietnia 2011 r., podtrzymując argumentację o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Oddalając skargę A.K.S. na postanowienie z dnia [..] czerwca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w myśl art. 126 kpa, przepisy art. 156-159 kpa stosuje się odpowiednio tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Z art. 30 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika natomiast, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego zażalenie nie przysługuje. Z tego względu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia Burmistrza Miasta C. z dnia [..] lutego 2007 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, jest zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku A.K.S. zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.), przez jego błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, że akt administracyjny wydany przez Burmistrza Miasta C., który jedynie przybrał zewnętrzną formę "postanowienia", nie jest decyzją administracyjną a postanowieniem, o którym mowa w art. 30 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne mimo, że nie spełnia on przesłanek wynikających z art. 30 ust.1 powołanej ustawy, a mianowicie nie stanowi ani wszczęcia postępowania z urzędu, ani też na wniosek strony. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 156 i w zw. z art. 126 w zw. z art. 104 art. 107 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia przy stwierdzeniu, iż akt z dnia [..] lutego 2007 r. stanowił decyzję administracyjną mimo nazwania go "postanowieniem". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że powołane postanowienie zawiera informację, że zostało wydane na skutek wniosku strony, co ma prowadzić do konkluzji, że wszczęcie tego postępowania nastąpiło "na wniosek". Jednak skarżący żadnego wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie składał, zatem nie sposób przyjąć, by przedmiotowe postanowienie zostało wydane na wniosek strony. Postanowienie to nie może być również "zastępczo" traktowane, jako wydane "z urzędu", ponieważ niedopuszczalne jest mieszanie tych trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu. Skoro zatem art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi wyłącznie o tych postanowieniach, które wydane są bądź z urzędu, bądź na wniosek strony, to nie sposób uznać, by akt administracyjny, jaki wydał Burmistrz Miasta C. w dniu [..] lutego 2007 r. był tym postanowieniem, które zostało wymienione w treści tego przepisu. Postawieniem tym organ administracyjny w istocie częściowo rozstrzyga sprawę administracyjną, co najmniej w tym sensie, że uznaje się kompetentnym do wszczęcia - w nieznanym ustawie trybie: na wniosek strony mimo braku takiego wniosku - postępowania w konkretnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawie administracyjnej. W takim zaś razie akt ten należy traktować nie, jako niezaskarżalne postanowienie, a jako decyzję administracyjną. Akt ten zawiera bowiem oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, częściowe rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis, spełnia zatem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 kpa. Brak stwierdzenia nieważności aktu z dnia [..] lutego 2007 r. wynika z błędnego zakwalifikowania go jako postanowienia wskazanego w art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zaś jako decyzji administracyjnej, w której organ administracyjny w sposób uzurpatorski przyznaje sobie prawo wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo braku koniecznego w tym zakresie wniosku skarżącego. Tymczasem prawidłowe uznanie tego aktu za decyzję administracyjną nakazywało uwzględnić skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, akt Burmistrza Miasta C. z dnia [..] lutego 2007 r., nazwany postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, nie mógł być uznany za decyzję o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu administracji, że wspomniany akt stanowił postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Świadczy bowiem o tym nie tylko nazwa tego aktu, lecz także jego treść, w tym powołane w niej podstawy prawne jego wydania. Jakkolwiek więc w ocenie skarżącego kasacyjnie omawiany akt nie może być uznany za wydany z urzędu lub na wniosek skarżącego, co miałoby świadczyć o jego oczywistej sprzeczności z podstawami prawnymi do wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, tj. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to brak jest podstaw do uznania go za decyzję administracyjną tylko po to – jak w skazano w skardze kasacyjnej - aby w wyniku takiego uznania ocenić, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, przez co jest nieważna, skoro obowiązujące przepisy prawa nie legitymują organu administracji do rozstrzygania o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego w formie decyzji. Nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że akt Burmistrza Miasta C. z dnia [..] lutego 2007 r. jest postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Z art. 30 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika zaś, że na takie postanowienie nie służy zażalenie. Jeżeli więc według art. 126 kpa do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. art. 156-159 kpa, to przepisów tych nie stosuje się do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że wobec postanowienia Burmistrza Miasta C. z dnia [..] lutego 2007 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156-159 kpa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.