II SA/Łd 907/11

Dnia 30 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 roku sprawy ze skargi A S.A. Oddział B B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej znak: [...] z dnia [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod zewnętrzne zwałowisko odkrywki "S.", przez pozbawienie M. P. udziału wynoszącego 1/2 części w prawie własności nieruchomości gruntowej, położonej w obr. [...], gm. R., oznaczonej jako działki: nr 40 o pow. 0,17 ha, nr 41 o pow. 0,51 ha i nr 270/1 o powierzchni 2,10 ha, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 24 listopada 2009 r. C S.A. obecnie - A S.A. Oddział B B. - wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o wszczęcie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa w sprawie nieruchomości niezbędnych do zajęcia pod działalność górniczą na odkrywce S. (wydobywanie węgla brunatnego metodą odkrywkową), oznaczonej jako działki: nr 40 o pow. 0,17 ha, nr 41 o pow. 0,51 ha, nr 270/1 o powierzchni 2,10 ha, obr. [...], gm. R. (KW Nr [...]). W dniach 14 stycznia 2010 r. odbyły się rokowania w sprawie wykupu gruntów położonych na terenach projektowanego zewnętrznego zwałowiska odkrywki "S.", lecz strony nie doszły do porozumienia co do ceny nabycia od M. P. udziału wynoszącego 1/2 części we współwłasności nieruchomości. Podczas kolejnych rozpraw administracyjnych (w dniach 18 sierpnia 2010r. i 8 grudnia 2010r.) ustalono, że strony nie doszły o porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania. Na rozprawie administracyjnej w dniu 8 grudnia 2010 r. A S.A. Oddział B B. wniosła o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod zewnętrzne zwałowisko odkrywki "S.", przez pozbawienie M. P. udziału wynoszącego 1/2 części w prawie własności nieruchomości gruntowej, położonej w obr. [...], gm. R., oznaczonej jako działki: nr 40 o pow. 0,17 ha, nr 41 o pow. 0,51 ha i nr 270/1 o powierzchni 2,10 ha. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż wątpliwości budzą ustalone przez rzeczoznawców rozbieżne wartości tej samej nieruchomości, dlatego zachodzi konieczność wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. W ocenie Starosty – także w obliczu wniosku strony o wydanie odrębnych decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania - powyższe wymaga przeprowadzenia przez organ dodatkowych czynności i wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. P. Strona zarzuciła przede wszystkim brak podjęcia decyzji co do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości oraz wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych. Strona nie kwestionowała potrzeby wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, lecz wskazała, iż ani organ wydający decyzję ani A S.A. Oddział B B., nie zrobiły wszystkiego, aby Kopalnia mogła stać się właścicielem spornej nieruchomości w drodze jej nabycia przez umowę cywilnoprawną. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w R. Nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...], poz. [...], działki: nr 40, nr 41 i nr 270/1 obr. [...] znajdują się w terenach projektowanego zewnętrznego zwałowiska odkrywki "S." /lZZ/. Dalej Wojewoda podniósł, iż w przedmiotowej sprawie negocjacje prowadzone przez Kopalnię z M. P. oraz rokowania ze Starostą w sprawie nabycia ww. działek nie dały rezultatu, o czym świadczą protokoły z dnia 11 i 13 sierpnia 2009 r., 14 stycznia 2010 r. i 14 kwietnia 2010 r., dlatego pismem z dnia 23 lipca 2010 r. wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie organ odwoławczy zauważył, że wniosek A S.A. Oddział B B. zgłoszony na rozprawie administracyjnej w dniu 8 grudnia 2010 r. o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Wojewoda wskazał, że odszkodowanie należne właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub podmiotowi posiadającemu inne prawa rzeczowe do tej nieruchomości gruntowej określa się w drodze decyzji administracyjnej - decyzji orzekającej łącznie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Decyzja łączna orzekająca o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania może być wydana pod warunkiem, że istnieje możliwość oszacowania powstałej szkody na mieniu, czyli określenia tego odszkodowania i poszanowania unormowań zawartych w ust. 5 art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody wydanie jedynie orzeczenia o wywłaszczeniu bez określenia wysokości odszkodowania stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, spowodowałoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A S.A. z/s w B. zaskarżonej zarzuciła: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, 2) sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i przyjęcie, że decyzja o wywłaszczeniu nie mogła być wydana bez jednoczesnego określenia w niej wysokości odszkodowania. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie nie było żadnych przeszkód prawnych do tego, aby wysokość odszkodowania ustalona była w odrębnej decyzji, czyli bez konieczności zawierania postanowień w tym względzie w decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi ma miejsce, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego – dalej K.p.a. lub w innych przepisach, tak jak stanowi to art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, sąd dopatrzył się takich uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Istotą sporu nie jest sama zasadność wywłaszczenia nieruchomości (bowiem tej żadna ze stron nie kwestionuje), lecz czy w realiach w niniejszej sprawy dopuszczalne było odrębne orzeczenie wywłaszczenia oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz uczestniczki postępowania. Niemniej jednak wyjaśnić warto, iż zasady wywłaszczania nieruchomości i orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości uregulowane są w przepisach art. 112 – 127 oraz art. 128 - 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651, ze zm.). W myśl art. 112 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 4 dotyczące wywłaszczenia stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z kolei z art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż celem publicznym w szczególności jest poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. Wskazać również należy, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, chociaż może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z załączonego do akt sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego w dniu 17 listopada 2009r r. przez Urząd Gminy R. wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Dz. Urzędowy Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]) działki: nr 40, nr 41, nr 270/1 , obręb [...], gmina R. stanowią tereny przeznaczone dla potrzeb projektowanego zewnętrznego zwałowiska odkrywki "S.". W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż w świetle przytoczonych przepisów uzasadnione stało się wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego a następnie wywłaszczenie działek : nr 40, nr 41, nr 270/1, obręb [...], gmina R., przeznaczonych w planie miejscowym na cel publiczny określony w art. 6 pkt 8 ustawy po gospodarce nieruchomościami jako poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. Ponadto nie budzi zastrzeżeń przeprowadzenie rokowań przed Starostą, których uprzednie przeprowadzenie jest obligatoryjne (art. 114 ust. 1 wskazanej ustawy) oraz fakt, iż nie doprowadziły one do zawarcia umowy pomiędzy uczestniczką postępowania M. P. i podmiotem realizującym cel publiczny, co stanowi jedną z ustawowych przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości (art. 112 ust. 3 ustawy). W tym miejscu wypada także przypomnieć, że podstawową przesłankę wywłaszczenia określa art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie powinno być słuszne, co oznacza, że powinno stanowić ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości (wyrok TK z dnia 19 marca 1990 r. sygn. akt K 2/90, OTK 1990, nr 1, poz. 3). Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie - jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie, będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010r., sygn. akt I OPS 14/09, opubl. ONSAiWSA 2010/4/55). Nie ulega wątpliwości, iż na mocy art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - co do zasady - obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie odszkodowania. Powyższą konstrukcję potwierdza treść art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Niemniej jednak wskazana zasada obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu doznaje wyjątków, określonych w ust. 5 art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołany przepis umożliwia wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w ściśle określonych sytuacjach: po pierwsze - w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po drugie - na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości, oraz po trzecie - gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaakcentowania wymaga, iż wolą ustawodawcy wyjątki określone w ust. 5 art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają spełnienia dodatkowych przesłanek. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 grudnia 2010 r. A S.A. Oddział B B. ( a więc podmiot realizujący cel publiczny), gdy strony po raz kolejny nie doszły do porozumienia, wniosła o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu po decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa okoliczność została zaprotokołowana i nie była kwestionowana przez żadną ze stron ani organy administracji. Ponadto została ona przez organ I instancji podniesiona w uzasadnieniu decyzji i stanowiła podstawę do zastosowania wcześniej omówionego wyjątku od zasady obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji przywołanego przepisu. Co więcej, należy zaakcentować, iż w rozważanej sytuacji ustawodawca nie przewidział swobody dla organu orzekającego w sprawie, bowiem w przepisie użyto zwrotu "starosta (...) wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny", a nie "starosta może wydać odrębną decyzję". Jak już wyżej podniesiono omawiana konstrukcja stanowi wyłom od zasady, lecz jednocześnie sama nie doznaje wyjątków i nie ma charakteru uznaniowego. W obliczu powyższych rozważań nie zasługuje na aprobatę stanowisko Wojewody, iż wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu po decyzji wywłaszczeniowej nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Równocześnie warto przypomnieć, iż od dnia 11 kwietnia 2011r. obowiązuje nowe brzmienie art. 138 § 2 K.p.a.: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec wcześniejszych wywodów odnoszących się do legalności rozstrzygnięcia organu I instancji nie sposób uznać, iż po stronie Wojewody zaistniał obowiązek zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien wydać decyzję, stosownie do okoliczności sprawy, zgodnie z aktualnym stanem prawnym i uwzględnieniem wskazanych wyżej motywów, eliminując wymienione uchybienia. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Za zbędne, wobec treści kwestionowanego rozstrzygnięcia, sąd uznał orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. ds