II GSK 36/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. S. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1600/11 w sprawie ze skargi V. S. Spółki z o.o. w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie zdanie odrębne Postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1600/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę V. S. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych oraz orzekł o zwrocie skarżącej wpisu sądowego uiszczonego od skargi. Sąd I instancji uznał, iż skarga Spółki V. S. na czynność organu jaką było poinformowanie jej o zaistnieniu okoliczności, o których mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), zgodnie z treścią którego poświadczenie rejestracji automatu lub urządzania gier traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia określonego w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, albowiem nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270). Sąd wskazał, że poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest czynnością materialno – techniczną, którą upoważniony organ potwierdził spełnienie przez urządzenie wymogów określonych w przepisach prawa. Charakter czynności technicznych miało także ustalenie przez organ administracji poświadczeń rejestracyjnych, odnośnie których wygasł termin obowiązywania oraz wyrejestrowania automatów. W ocenie Sądu, czynności faktyczne organu stanowiące przedmiot skargi stanowią konsekwencje wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych i nie rodziły pierwotnie żadnych obowiązków. Nie przyznawały również Skarżącej żadnych uprawnień w rozumieniu powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargą kasacyjną V. S. Spółka z o.o. w W. zaskrzyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naruszenie przepisów postępowania dotyczyło art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa materialnego odnosiło się do naruszenia § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nieprawidłowo zidentyfikował i przyjął przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, w konsekwencji czego błędnie rozstrzygnął o braku swej kognicji do jej rozpatrzenia. Wskazano w tym zakresie na treść skargi, w której szczególnie jednoznacznie określono przedmiot i żądanie. Wskazywała ona, że skargę wniesiono na czynność materialno – techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w P. polegającą na wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Skarga nie dotyczyła zatem, jak zinterpretował to Sąd, samej czynności poinformowania o wygaśnięciu zezwolenia i poświadczenia rejestracji. W tym stanie rzeczy, zdaniem Strony, Sąd I instancji rozstrzygnął w sprawie, która nie była przedmiotem skargi, a sprawę której skarga dotyczyła pozostawił bez rozpoznania. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała również, że z treści przepisów przytoczonego rozporządzenia Ministra Finansów wynika, że uprawnienie do eksploatacji i użytkowania automatów do gier powstaje wskutek dokonania rejestracji tego automatu przez Ministra. Prawo to powstaje z chwilą dokonania tej rejestracji, tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy ujawnieniem w rejestrze automatu do gry, a prawem używania go w prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie Skarżącej, rejestracja nie ma jedynie charakteru informacyjnego, porządkowego czy ewidencyjnego. Uprawnia ona do legalnej eksploatacji, zaś wyrejestrowanie takiej możliwości pozbawia. Przyjąć zatem należy, że akt rejestracji automatu lub jego wyrejestrowania stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Podkreślono, że z samego faktu posiadania poświadczenia rejestracji nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia dla jego posiadacza. Pełni ono bowiem jedynie funkcję dokumentu wskazującego na zarejestrowanie i posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu do gier i jego użytkowania. Wskazując na treści § 14 ust. 5 rozporządzenia Skarżąca podkreśliła, iż cofnięciu podlega rejestracja automatu nie jej poświadczenie, zatem czynnością doniosłą prawnie dla przyznania lub pozbawienia uprawnień do legalnej eksploatacji automatu do gier jest czynność zarejestrowania lub wyrejestrowania takiego automatu z rejestru. Okoliczność ta przemawia, w ocenie Spółki, za uznaniem czynności jaką podjął w sprawie organ za czynność podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Za taka wykładnią przemawia, zdaniem Skarżącej, również treść § 7 rozporządzenia. Skoro bowiem ujawnienie automatu do gier w rejestrze jest warunkiem do powstania i istnienia prawa eksploatacji i użytkowania automatu to skutkiem wyrejestrowania automatu będzie utrata tego prawa. W konsekwencji, czynność polegająca na wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych pozbawia prawa do dalszego jego eksploatowania, stąd wyrejestrowanie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona i jako tako podlega uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu sprawy i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi. Mając na uwadze przebieg sprawy (i bardzo wielu podobnych spraw, w których skargi wpływają do sądów administracyjnych), należy zauważyć, iż organ podejmuje działanie, które w istocie rzeczy ma doprowadzić do pozbawienia uprawnionego jego dotychczasowego uprawnienia do używania konkretnego automatu, jednak unika nadania temu działaniu zdecydowanej formy prawnej, zaś strona usiłuje "bronić się" przed konsekwencjami działania organu, ale ponieważ nie jest ono wyraźnie określone, nie może dobrać właściwego środka prawnego. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie wyjaśnia zaś, że chodzi jedynie o działania faktyczne, na które nie służy skarga do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niejasne (bez określonej formy prawnej) działania organu, w wyniku których strona traci uprawnienia, są niemożliwe do zaakceptowania, a odrzucenie skargi bez dogłębnego wyjaśnienia, jakie fakty prawne miały w rzeczywistości miejsce w badanej sprawie, nie było trafne. Po odrzuceniu skargi z lakonicznym uzasadnieniem, że skarga nie przysługuje, strona jest bowiem nadal w punkcie wyjścia, a działanie organu, pociągające za sobą skutki jednoznacznie dla niej negatywne, pozostaje bez żadnej oceny. Z uwagi na ten stan rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji nie ustalił i nie ocenił, jakie fakty prawne miały miejsce i jakie wywołały one skutki dla strony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla właściwej oceny dopuszczalności skargi należy przeanalizować znaczenie prawne zarówno rejestracji automatu, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" oraz zbadać instytucję cofnięcia rejestracji automatu i utratę ważności "poświadczenia rejestracji". Dopiero na podstawie ustaleń dotyczących charakteru prawnego wskazanych działań można stwierdzić, jaki był charakter prawny czynności podjętych przez organ, ocenić czy organ działał prawidłowo, ustalić do jakiego etapu postępowania administracyjnego sprawa została doprowadzona i ocenić czy na tym etapie postępowania służy skarga do sądu administracyjnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych z 2009 r., zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier, udzielone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010 r., zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia, a zgodnie z art. 129 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych (o ile ustawa nie stanowi inaczej), czyli według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. oraz wydanego m.in. na podstawie art. 16 tej ustawy, powoływanego wyżej, rozporządzenia MF z 2003 r. Zgodnie z art. 15b ust. 4 i ust. 4a ustawy z 1992 r. automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego na podstawie opinii jednostki badającej, upoważnionej przez Ministra Finansów. Z treści art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z 1992 r. wynika, że ani wniosek o udzielenie zezwolenia, ani zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera danych dotyczących konkretnych automatów, które będą eksploatowane w ośrodku prowadzenia gier. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1992 r. zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Jak wynika z powyższego, eksploatować automaty mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego. Zaś naczelnik urzędu celnego dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 1992 r., Minister Finansów określił w rozporządzeniu z 2003 r. 1/ szczegółowe warunki dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów oraz 2/ warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania automatów. Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia MF z 2003 r. punktem wyjścia na drodze dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Z przepisów prawa wynika bowiem, że podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Omawiany dokument potwierdza dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) oraz stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Problem prawny występujący w sprawie niniejszej wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r., który stanowi, że "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Nie jest oczywiste, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, kiedy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. Mając na uwadze wskazane okoliczności, a w szczególności fakt, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powoduje utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu, uznać należy, że także stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarówno udzielenie "poświadczenia rejestracji", jak i "stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej miał na uwadze, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137). W sprawie niniejszej Naczelnik Urzędu Celnego w sposób jednostronny rozstrzyga o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot. Czyni to poprzez wydanie "poświadczenia rejestracji", którym to aktem stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu określonego we wniosku. W świetle wywodów wyżej przedstawionych uznać należy, że Naczelnik Urzędu Celnego wydaje decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Omawiana decyzja, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia MF z 2003 r. przyznaje uprawnienie do eksploatacji automatu na 6 lat. Po upływie tego okresu uprawnienie o charakterze czasowym wygasa z mocy prawa. Jak wynika z § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" może stracić ważność także przed upływem okresu na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. muszą być stwierdzone przez organ, a jak wynika ze sprawy niniejszej, mogą być one sporne. Uznać zatem należy, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. Normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r., uprawniony którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Mając na uwadze powyższą analizę stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Nie jest więc wystarczające przesłanie stronie informacji, że "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność. W tym stanie rzeczy uznać należy za całkowicie nietrafną ocenę Sądu pierwszej instancji, że działania organu, które miały miejsce w sprawie niniejszej były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej. Biorąc pod uwagę wiążącą ocenę dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji", jako odbierające stronie posiadane uprawnienie, powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, Sąd pierwszej instancji oceni ponownie działania Naczelnika Urzędu Celnego w P., a w szczególności jego pismo z dnia 31 marca 2011 r. Po dokonaniu tej oceny Sąd ustali, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbada dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie, a także wskaże właściwy tok postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.