II OSK 1416/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 860/11 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2012 r., sygn.akt VIII SA/Wa 860/11 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2011 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok ten zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 49 b ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) po ponownym rozpatrzeniu z urzędu sprawy samowolnej budowy budynku gospodarczego wykonanego przez skarżącą nakazał jej rozbiórkę budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że skarżąca wykonała budynek gospodarczy z pustaków żużlowych sytuowany w odległości około 40 cm od granicy z sąsiednią działką. Organ ustalił, że budowę budynku rozpoczęto w 2009 r., budynek dobudowany jest do budynku mieszkalnego i wykorzystuje jego ścianę. Według oświadczeń inwestora ławy pod budynek wykonane zostały w 1985 r., budynek powstał w miejsce istniejącego budynku drewnianego, który wymagał kapitalnego remontu z uwagi na wiek – wybudowany w 1930 r. Organ I instancji wskazał, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia dotyczącego wykonanych robót budowlanych. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia stosownych dokumentów (m.in. rysunków wykonanych robót oraz decyzji o warunkach zabudowy). Organ I instancji wskazał, że inwestor w określonym terminie nie przedstawił wymaganych dokumentów. Ponadto organ wyjaśnił, że nie ma możliwości zalegalizowania budynku gospodarczego w odległości 40 cm od granicy działki, gdyż sprzeczne jest to z warunkami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynków. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca i podniosła, że dokonała remontu budynku gospodarczego odtwarzając stan pierwotny o tych samych gabarytach, zgodnie z art. 3 pkt 8, który dopuszcza stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W związku z tym, w jej ocenie, sprawa winna być rozpatrzona według art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ w sprawie nie występuje samowola budowlana, lecz remont. Podniosła, że budynek drewniany zgodny był z obowiązującymi wówczas przepisami. Odwołująca się wskazała, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, lecz nie była w stanie przedstawić mapy do celów projektowych ze względu na problemy z jej wykonawcą. Termin wyznaczony był ponadto zbyt krótki. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że wykonane prace należy zakwalifikować jako remont, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Z uwagi na skalę wykonanych prac, w ocenie organu, nie można mówić o remoncie obiektu, bowiem na skutek zrealizowanych robót powstał w istocie nowy obiekt budowlany. Organ odwoławczy powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z powyższym, postępowanie w niniejszej sprawie nie może być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Odwołująca się, powołując się na trudności w uzyskaniu projektu budowlanego, swoich twierdzeń nie poparła żadnymi dokumentami, które by mogły to potwierdzać. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta nie ma wpływu na treść skarżonej decyzji wobec braku możliwości zalegalizowania wykonanej budowy z uwagi na treść § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje odstępstwa od zasady ogólnej dopuszczalnych odległości niektórych budowli od granic nieruchomości wyrażonej w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, zatem orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego było zasadne, zaś decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła błędną interpretację obowiązującego w przedmiotowym zakresie prawa. W uzasadnieniu wskazała m.in., że na wydanie decyzji o warunkach zabudowy czekała 4 miesiące i nie byłą w stanie wykonać nałożonych obowiązków w terminie. Podniosła, że organ odwoławczy błędnie uznał, że w przypadku przedmiotowego budynku nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Ponadto skarżąca podniosła, że nie dokończyła remontu tego budynku, ponieważ jeszcze nie ociepliła go styropianem, który wyrównywałby ścianę budynku z granicą działki sąsiedniej. Doklejenie odpowiedniej grubości warstwy izolacyjnej ze styropianu spowoduje, że budynek będzie zlokalizowany bezpośrednio ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Do skargi skarżąca załączyła kopię decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, a wykonane roboty nie mogą być uznane za remont. W związku z tym należało wszcząć postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Ustawodawca, odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ winien ocenić możliwość legalizacji robót. Organy nadzoru budowlanego nie dokonały natomiast pełnej oceny możliwości przeprowadzenia procesu legalizacji. Z uzasadnień obu decyzji wynika, że organy uznały, iż posadowienie budynku w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią narusza przepisy techniczno-budowlane, a zatem nie można wszcząć procedury legalizacyjnej. Natomiast § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych wskazuje, że budowa przy granicy z sąsiednią działką, w pewnych okolicznościach jest możliwa. Nie można więc przyjmować za regułę bez wyjątków, że obiekty budowlane muszą być usytuowane w oddaleniu od granicy. Sąd podkreślił, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem ww. podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie winny wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z tym organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja umożliwiająca doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, chociażby poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w kontekście przepisów rozporządzenia, dopuszczających lokalizację obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania przy granicy z działką sąsiednią bądź w innej dopuszczalnej prawem odległości. Nie można w szczególności nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa. Tymczasem organy nie ustaliły, czy nie dałoby się zalegalizować budynku poprzez nakazanie rozbiórki jedynie jego fragmentu. Organy nie ustaliły również wysokości przedmiotowego budynku gospodarczego oraz rozmiarów przedmiotowej działki i nie wzięły pod uwagę możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W wskazaniach dla organu sąd stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę w sposób prawidłowy ustali stan faktyczny opierając się na całości materiału dowodowego. W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności rozstrzygnie, czy istnieje możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i tym samym możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego, przez wnoszącego skargę, obiektu budowlanego. Od tego wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu: - naruszenie przepisu art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na podstawie tego przepisu organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem w kontekście przepisów ww. rozporządzenia dotyczących lokalizacji obiektu budowlanego w granicy działki lub w innej dopuszczalnej prawem odległości, podczas gdy z treści ww. przepisu taki obowiązek nie wynika; - naruszenie przepisu art. 9 w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego oceniając możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem nie wzięły pod uwagę możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, iż zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Organem właściwym do skorzystania z instytucji zawartej w art. 9 Prawa budowlanego upoważniony został jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej wykonujący swoje kompetencje na etapie poprzedzającym realizację inwestycji budowlanej; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a w zw. z art. 7, 77 i 107 Kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i wyczerpująco wykazały zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast sąd dokonał odmiennych ustaleń faktycznych niż wynikających z materiału dowodowego zebranego w sprawie; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 Kpa przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały pełnej oceny możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów celem zalegalizowania samowoli budowlanej, których inwestor nie przedłożył; - w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i ww. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi skarżącej. Wniósł ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (ewentualnie rozpoznanie skargi) oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że organy po stwierdzeniu możliwości legalizacji samowoli budowlanej mają obowiązek nałożenia na inwestora przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Inwestor nie wykazał się wolą uzyskania i przedłożenia organowi wymaganych dokumentów. Organ wskazał, że treść art. 49b Prawa budowlanego nie przyznaje możliwości nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku polegającego na nakazaniu określonych robót budowlanych umożliwiających doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami. Powoływane przez sąd orzeczenie zapadło w znacząco innym stanie faktycznym. Wobec braku przedłożenia stosownej dokumentacji, organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania ostatecznego środka, jakim jest orzeczenie rozbiórki, nie zaś nakazywania wykonania określonych robót umożliwiających doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał także, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może zostać udzielona w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak po stronie organu nadzoru budowlanego kompetencji do jej udzielania. Organy prawidłowo ustaliły ponadto stan faktyczny w sprawie. Wskazania sądu odnośnie do dalszego postępowania były więc niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie została uwzględniona, albowiem wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj przepisu art. 9 w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że instytucja odstępstwa uregulowana w art. 9 może być stosowana w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie tu orzekającym, zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. W myśl art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, przy czym zgody tej, w myśl art. 9 ust. 3, udziela przed wydaniem pozwolenia na budowę. Skoro organem wydającym pozwolenie na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, z literalnej wykładni art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wynika, że organ ten jest również właściwy do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do udzielenia zgody na odstępstwo wynika również z treści art. 82 ust. 1 oraz z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Pierwszy z powołanych przepisów wyraża zasadę domniemania kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, przekazując do ich właściwości sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. "Inne organy", o których mowa w powołanym przepisie, to organy nadzoru budowlanego, których zadania i kompetencje wskazane zostały enumeratywnie w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (oraz wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego) należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego. Wśród wskazanych zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego brak jest kompetencji, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego, tj. do zastosowania instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wprawdzie w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego leży rozstrzyganie w kwestii samowoli budowlanej w oparciu o dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego, jednak bez wątpienia przepis ten nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do występowania z wnioskiem do ministra o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a następnie do wyrażenia zgody na to odstępstwo. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art.49b Prawa budowlanego w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż na podstawie tego przepisu organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek wykonania określonych prac, to rację ma skarżący kasacyjnie. Niewątpliwie w ramach procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 49b organ nie może nałożyć obowiązku wykonania określonych prac. Równocześnie należy zwrócić uwagę na treść art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót i nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni wskazanych dokumentów, winno być poprzedzone ustaleniami o których mowa w pierwszej części przepisu ust. 2, czyli budowa musi być zgodna z wymienionymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dopiero gdy spełnione są te wymogi, zasadne jest wydanie postanowienia, którym organ nałoży obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów, jeżeli zaś w danym stanie faktycznym przepisy te nie są zachowane, nakładanie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów jest bezprzedmiotowe. Jak wynika z zaskarżonej decyzji skarżący kasacyjnie nałożył postanowieniem obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, równocześnie stwierdzając, że okoliczność uzyskania tych dokumentów nie ma wpływu na treść decyzji, gdyż przedmiotowa budowa nie może zostać zalegalizowana z uwagi na treść § 12 ust.3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taka wykładania art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego jest nieprawidłowa. Najpierw należy ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o których mowa w art. 49 b ust. 2, a jeżeli tak, to wówczas zasadne jest wydanie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów. Konsekwencją nieprawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 w zw. z art. 82 ust.1 i art. 83 Prawa budowlanego było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowego wskazania co do dalszego trybu postępowania, odnośnie do instytucji odstępstwa (zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania z pkt 3 skargi kasacyjnej). Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzuty z pkt 1 i pkt 2 są bezprzedmiotowe. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie z naruszeniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. Organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem ww. podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To naruszenie przepisów postępowania przejawia się między innymi w niewyjaśnieniu, czy w przedmiotowa budowa zgodna jest z przepisami wskazanymi w art.49 b ust.2 , albowiem dopiero wówczas jest podstawa i jest zasadne nałożenie obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów. Wobec tego, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego w części jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Jednocześnie należy podkreślić, że w razie nieuwzględnienia skargi kasacyjnej, jak w rozpatrzonej sprawie, ale wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż ocena Sądu pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, OSP 2005, nr 2, poz. 18). Z tych przyczyn organ rozpoznający kolejny raz niniejszą sprawę powinien mieć na względzie te wskazania i uwagi, które przedstawiono w niniejszym wyroku. W zakresie zaś, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny akceptował stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zachowują swą aktualność wskazania i ocena zawarta w wyroku. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.