I OSK 2979/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1010/11 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 6 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1010/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następująco zaistniały stan sprawy: Postanowieniem tym Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S. od pisma Wojewody Łódzkiego z [...] lutego 2011 r., którym Wojewoda, wykonując zalecenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 6/10, odmówił uznania R. S. za stronę postępowania komunalizacyjnego. Minister stwierdził, że pismo Wojewody nie spełnia wymogów jakim powinna odpowiadać decyzja, zatem nie ma podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wskazał też, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania aktu administracyjnego w zakresie uznawania danej osoby za stronę postępowania, a odwołanie nie służy od decyzji (postanowienia), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu stanowi czynność materialno-techniczną. Uznając skargę za niezasadną Sąd stwierdził: Rację należy przyznać ministrowi, że przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu co do uznania danej osoby za stronę postępowania lub nie, jednak z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu z 14 grudnia 2010 r. III SA B/Łd 6/10, zobowiązującego Wojewodę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uznania R. S. za stronę postępowania, należało pismo Wojewody z [...] lutego 2011 r. potraktować jako postanowienie wydane na podstawie art. 123 k.p.a., bowiem wszelkie wymogi postanowienia pismo to spełnia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie służy zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi, zaś zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym, co organ wyższego stopnia stwierdza na podstawie art. 134 k.p.a. W sprawie należy podkreślić, że na postanowienie odmawiające dopuszczenia R. S. do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony nie przysługuje zażalenie. Minister wydał akt na podstawie art. 134 k.p.a., powinien tylko stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, a nie odwołania. Mimo tego uchybienia i wadliwego uzasadnienia, naruszenia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Reprezentowany przez radcę prawnego, R. S. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź zastosowania trybu art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono następująco: Skarżący jako osoba fizyczna wystąpił do organu administracji publicznej z formalnym wnioskiem o dopuszczenie do postępowania administracyjnego, w charakterze strony, w trybie art. 28 k.p.a. Artykuł 28 k.p.a. stanowi m.in.: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego (...) dotyczy postępowanie (...)". Skarżący w treści złożonego wniosku uprawdopodobnił swój interes prawny na tyle, iż interes ten do chwili obecnej nie został zakwestionowany w sposób prawem przewidziany. Z brzmienia art. 28 k.p.a. a także z braku zaskarżalnego uregulowania szczególnego, jak w art. 31 k.p.a. wynika wprost, iż osobie trzeciej, występującej z żądaniem dopuszczenia do postępowania na prawach strony, prawa tego odmówić nie można. Interpretacja powyższa przepisu art. 28 k.p.a. wynika z logicznego rozumowania, jednak dla uniknięcia nieporozumień, jak w przedmiocie niniejszej sprawy wskazane byłoby, aby art. 28 k.p.a. posiadał rozwiniecie analogicznie jak w art. 31 k.p.a. (zaskarżalne postanowienie o odmowie dopuszczenia do postępowania). Wprawdzie organ może w tym przypadku posiłkować się przepisem art. 123 k.p.a., tu jednak przepis ten ma poważny mankament, gdyż nie zawiera klauzuli o zaskarżalności wydanego postanowienia poprzez zażalenie. Tak więc tak skonstruowany przepis art. 28 k.p.a. w ocenie skarżącego jest niekonstytucyjny i jako taki został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, a postępowanie toczy się za sygn. akt: Ts 224/12. Należy dodać, iż skarga konstytucyjna została złożona w związku z wyrokiem NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r. – sygn. akt: I OSK 147/12. W tym miejscu należy wskazać na niedoskonałość Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi, iż nie zawiera on rozdziału: Zażalenia, w którym byłyby enumeratywnie wyszczególnione postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, tak jak to jest rozwiązane w przypadku ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź w przypadku Kodeksu postępowania cywilnego. Należy także zważyć na marginesie, iż interes osoby fizycznej domagającej się dopuszczenia do postępowania jest względnie zabezpieczony poprzez przepis art. 33 p.p.s.a., a który to dopuszcza możliwość zaskarżenia poprzez zażalenie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, z tym że chodzi o dopuszczenie, co wynika z istoty ustawy, do postępowania sądowego. Tak więc przepis art. 28 k.p.a. winien być naprawiony w trybie legislacyjnym, o ile Trybunał Konstytucyjny orzeknie jego niekonstytucyjność, bądź też Sąd niniejszy w składzie klasycznym, a gdyby nie czuł się władny, to "w składzie poszerzonym siedmiu sędziów winien przedstawić do stosowania wykładnię przepisu powyższego, która by nie naruszała konstytucyjnego prawa do postępowania. Wskazanym jest wejście w polemikę z rozważaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd twierdzi, iż rację miał organ administracji publicznej drugiej instancji, że przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Tym samym sąd potwierdza nie jako istniejącą w tym zakresie lukę w prawie. Dalej Sąd twierdzi, iż osoba ubiegająca się o status strony, w przypadku jego nie przyznania, może odwołać się w odwołaniu od decyzji, zamykającej postępowanie administracyjne w pierwszej instancji. Należy stwierdzić, iż ta praktyka nie znajduje umocowania w prawie, to znaczy brak jest konkretnego przepisu prawa pozwalającego na takie rozwiązanie. Praktyka ta jest stosowana ze szkodą dla słusznego interesu obywatela, gdyż organ odwoławczy niejako z automatu stosuje w tej sytuacji przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. Nie badając przy tym z urzędu przedstawionych w odwołaniu zarzutów merytorycznym przeciwko wydanej decyzji, pomimo iż z zarzutów tych niezbicie wynika, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przedstawia swoiste bezprecedensowe kuriozum, a mianowicie przyjmuje, iż zakwestionowane tzw. pismo materialno-techniczne Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. stanowi w istocie postanowienie, "co prawda wadliwe ale jednak postanowienie". Nie mniej jednak od tego postanowienia zażalenie nie przysługuje, bo takiego uprawnienia nie przywiduje żaden przepis szczególny, akcentuje w zakończeniu uzasadnienia wyroku Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sprawa został wywołana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 6/10, którym Sąd uwzględnił skargę R. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie uznania skarżącego za stronę postępowania, mimo iż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania żadnego aktu administracyjnego w takim przedmiocie, z wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 31 k.p.a., ale taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, nakazał Wojewodzie Łódzkiemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia R. S. w charakterze strony. Związany tym wyrokiem Wojewoda załatwił sprawę pismem z 11 grudnia 2011 r., a złożone od niego odwołanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za niedopuszczalne. Wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 grudnia 2010 r. nie mogło nastąpić drogą decyzji administracyjnej, gdyż taki akt administracyjny byłby nieważny, jako wydany bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wątpliwe też jest załatwienie takiej sprawy postanowieniem, o czym mowa w art. 123 k.p.a. Stosownie do § 2 tego przepisu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają w istocie sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Kwestię statusu strony postępowania – z wyjątkiem sytuacji z art. 31 k.p.a. – nie jest kwestią wynikłą w toku postępowania, w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a. Osoba trzecia bowiem, która uznała się za stronę w toczącym postępowaniu może o swoim statusie dowiedzieć się korzystając ze środków przysługujących stronie – odwołanie, zażalenie – a organ wyższego stopnia rozstrzygnie o tym statusie we właściwym trybie i formie. Nie rozstrzyga o takim statusie natomiast organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie. Postanowienie zatem wydane przez organ tego szczebla na podstawie art. 123 k.p.a. w przedmiocie uznania za stronę także raczej nie posiada umocowania prawnego. Można powiedzieć, że jedyną podstawą do wydania rozstrzygnięcia o posiadaniu statusu strony jest w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu z 14 grudnia 2010 r., jednak w świetle prawa za podstawę do wydania aktu administracyjnego przez organ administracji w sprawie indywidualnej wyrok służyć nie może. Ponieważ jednak zobowiązywał on organ do załatwienia sprawy to jakby nie potraktować "rozstrzygnięcia" Wojewody – pismo, decyzja, postanowienie – to żaden środek zaskarżenia od niego nie służył. "Odwołanie" R. S. zasadnie zatem Minister uznał za niedopuszczalne, Wojewódzki Sąd na to postanowienie słusznie skargę oddalił. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).