II SA/Wa 1077/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od propozycji określającej warunki pełnienia służby oddala skargę. Szef Służby Celnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania K. K. od propozycji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Celnej w R., działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] złożył funkcjonariuszowi celnemu K. K. propozycję określającą warunki pełnienia służby. Otrzymanie propozycji w dniu [...] grudnia 2010 r. funkcjonariusz potwierdził własnoręcznym podpisem. W pisemnym oświadczeniu woli złożonym w dniu [...] grudnia 2010 r. K. K. przyjął otrzymaną propozycję. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]", skierowanym do Szefa Służby Celnej, K. K. wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej propozycji złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w R. i przedstawienie mu propozycji stanowiska z kategorii stanowisk eksperckich, ewentualnie uchylenie w całości powyższej propozycji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w R. Szef Służby Celnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych. Propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma natomiast takiego charakteru. Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Organ zaznaczył, że materialnoprawną podstawą złożenia propozycji K. K. był przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Jednoznacznie z treści art. 222 ust. 3 i 5 ww. ustawy wynika bowiem, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. K. K. mając natomiast możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w R. oświadczeniem woli z dnia [...] grudnia 2010 r. zgodził się na zmianę warunków pełnienia służby. Organ podkreślił jednocześnie, że mimo, iż stosunek służbowy funkcjonariuisza jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. K. K. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 127 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania w wyniku uznania, iż propozycja stanowiska służbowego nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że otrzymał od Dyrektora Izby Celnej w R. pisemną propozycję określającą stanowisko [...] Służby Celnej mimo, iż jej wykształcenie i kwalifikacje zawodowe odpowiadają stanowisku z kategorii stanowisk eksperckich. Dlatego też złożył odwołanie od przedmiotowej propozycji do Szefa Służby Celnej zarzucając naruszenie przepisów art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 oraz art. 7 i 107 k.p.a. W ocenie skarżącego, wydane przez Szefa Służby Celnej postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od propozycji Dyrektora Izby Celnej w R. rażąco narusza art. 127 k.p.a., przez pozbawienie jej możliwości odwoływania się od niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej. Według skarżącego, pisemna propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do utartej linii orzeczniczej wypracowanej przez sądy administracyjne na gruncie spraw z odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podkreślając, iż regulacje dotyczące propozycji stanowisk mają również charakter przepisów transformacyjnych, a ich celem jest systemowe dopasowanie stanowisk w Służbie Celnej funkcjonujących na podstawie dotychczasowej ustawy do nowej pragmatyki służbowej. Ponadto skarżący odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydawanego w analogicznych sprawach na gruncie innych pragmatyk służbowych takich jak np. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, podkreślając, że przedłożona propozycja głęboko ingeruje w treść stosunku służbowego określając oprócz miejsca pełnienia służby, także stanowisko służbowe i uposażenie. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA, podstawowym kryterium dla oceny, czy dany akt, skierowany do funkcjonariusza przez organ danej służby, ma charakter decyzji administracyjnej, jest istotność zmian, jakie wprowadza ten akt w stosunku służbowym. Skarżący zaznaczył, że na tryb administracyjny w sytuacji przedmiotowych "propozycji" wskazał również sam Szef Służby Celnej akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z dnia 26 października 2010 r. ze spotkania ze związkami zawodowymi, które odbyło się w dniu 22 października 2010 r., z którego wynika, że "w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną jemu propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwoławcza". Zarzucił w związku z powyższym, że został przez Szefa Służby Celnej pozbawiony możliwości odwołania się od propozycji zawierającej nieprawidłowości formalno-prawne i merytoryczne, a tym samym pozbawiony prawa do drogi sądowej w sprawach zasadniczych dla treści stosunku administracyjnoprawnego. W skardze przedstawił też zarzuty merytoryczne odnośnie otrzymanej propozycji. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że pisemna propozycja złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy propozycja jest bowiem jednostronnym oświadczeniem woli kierownika urzędu proponującym jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz celny może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie stosowne oświadczenie woli. Dyrektor izby celnej przedkładając propozycję pełnienia służby, nie posiada kompetencji do władczego ustalania warunków jej pełnienia, lecz jedynie określa, będące konsekwencją dotychczasowego zatrudnienia, warunki pełnienia służby na gruncie nowej ustawy o Służbie Celnej, w tym miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie, przy czym nie niższe od dotychczas otrzymywanego (art. 222 ust. 4 ustawy). Pisemna propozycja nie może być zatem utożsamiana z ostatecznym rozstrzygnięciem jakim jest decyzja administracyjna, gdyż przepis art. 222 ust. 5 ustawy daje funkcjonariuszowi czas na ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a dopiero złożenie oświadczenia o ich przyjęciu w terminie 7 dni jest równoznaczne z wyrażeniem na nie zgody. Z kolei konsekwencją odmowy przyjęcia złożonej propozycji lub niezłożenia oświadczenia we wskazanym terminie, jest ustanie stosunku służbowego (art. 222 ust. 6 ustawy). Dopiero wówczas przepisy prawa przewidują konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, od której przysługuje odwołanie, a co się z tym wiąże, kontrola w trybie administracyjnym przez organ odwoławczy, a w następstwie również przez sąd administracyjny. Organ dodatkowo podniósł, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidywały konieczności wydania przez dyrektora izby celnej odrębnego dokumentu (w tym decyzji administracyjnej), potwierdzającego przyjęte przez funkcjonariusza nowe warunki pełnienia służby, który ewentualnie mógłby podlegać kontroli w trybie administracyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a., czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu. W ocenie organu odwoławczego propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być też utożsamiana z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy, na co wskazuje skarżący. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, akt mianowania wydany na wskazanej podstawie, jako nienależący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Pisemna propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, z całą pewnością takiego charakteru natomiast nie miała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga K. K. nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Szefa Służby Celnej stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej był już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza orzeczeń zapadłych w tych sprawach wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. (vide: postanowienia: WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2011 r., III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z 13 maja 2011 r., III SA/Gd 160/11; wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r. zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Skarżący mógł zaś propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku służbowego skarżącego, lecz oferuje jedynie nowe warunki tej służby. Charakter decyzji można natomiast przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie można też w żadnym zakresie utożsamiać z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ww. ustawy, co sugeruje skarżący. Akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, jako nienależący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Pisemna propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, takiego charakteru natomiast nie ma. Funkcjonariusz, odmiennie aniżeli w przypadku mianowania na stopień służbowy, miał bowiem możliwość bądź wyrażenia zgody na zaproponowane warunki bądź też odmowy ich przyjęcia. Wobec powyższego należy zgodzić się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że przywołane przez skarżącego orzeczenia, na poparcie stanowiska co do charakteru prawnego pisemnej propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, wydane zostały w sprawach, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne, z tych względów poglądy tam wyrażone są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.