VII SA/Wa 1689/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi B. R. i D. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej k.p.a., i art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), dalej specustawa, po rozpatrzeniu odwołania D. i B. R., od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] w km 37+425,50 -umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że w odwołaniu p.p. [...] zarzucali, iż planowana inwestycja godzi w ustalenia skarżących z Dyrekcją Okręgowa Dróg Publicznych w [...], co do zjazdu na ich działkę nr [...] poprzez lewoskręt i prawoskręt, co potwierdzono w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Zarzucili też naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez brak uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich oraz przepisów k.p.a., powodujące nieuwzględnienie skarżących jako stron ww. postępowania. Ponadto, organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów stron i nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W związku powyższym organ wskazał, że jego obowiązkiem było sprawdzenie, czy odwołanie złożyły strony postępowania zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. Następnie, powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Przytoczył art. 11 d ust. 5 specustawy i stwierdził, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, stronami ww. postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g ustawy. Zaznaczył, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy, w ww. sprawach nie stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniósł, że działka skarżących nr [...], znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Samo zlokalizowanie zjazdu na ww. działkę nie stanowi o interesie prawnym właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na którą zjazd jest projektowany. Obowiązkiem inwestora, w stosunku do działek osób trzecich, jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej, co zostało wskazane w pkt 4 zaskarżonej decyzji i części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, gdzie przedstawiono zjazd z drogi krajowej nr [...] (wspólny dla działki nr [...]), który nie ingeruje w działkę nr [...], gdyż położony jest w całości na działce nr [...]. Dalej organ stwierdził, że ustalenia pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem co do kształtu inwestycji nie mają żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu. Organ nie jest uprawniony do kontroli i oceny ustaleń cywilnoprawnych. W tej kwestii właściwy jest sąd cywilny. Organ dodał, powołując się na orzecznictwo, że jeśli subiektywne twierdzenie odwołującego, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, zostanie zweryfikowane negatywnie, organ II instancji obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyli p.p. [...] i wznosząc o jej uchylenie zarzucili naruszenie art. 11 d ust. 5 specustawy przez niepowiadomienie o wszczęciu postępowania i nieustalenie z urzędu stron postępowania (art. 61 § 4 w zw. z art. 7, art. 28 k.p.a.), art. 11 c specustawy poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), brak załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiał dowodowego, w związku z pominięciem zajęcia części działki skarżących nr [...] (art. 80, art. 81 w zw. z art. 11 oraz art. 103 § 1 i 3 k.p.a.), brak wyjaśnienia przesłanek niezałatwienia sprawy zajęcia działki nr [...], pomimo wielokrotnego podnoszenia tej sprawy przez skarżących, co narusza art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 ust.1, art. 80, art. 81 k.p.a., art. 103 § 1 i 3 k.p.a. wzw. żart. 11c ww. ustawy. W uzasadnieniu wskazali, że bezsporne jest, iż są właścicielami działki [...], którą częściowo zajęto pod drogę krajową nr [...]. Organ II instancji pozostawił kwestię tę bez wyjaśnienia (protokół ze spotkania z 25 marca 2010 r; pismo z dnia 20 kwietnia 2010 r. i 26 kwietnia 2010 r.). Zwodził skarżących pismami, w których taktowani byli jak strony postępowania. Ponadto, odniósł się jedynie do zjazdów do działki [...], a pominął zajęcie części działki [...] i w tym kontekście przymiotu strony skarżących. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. skarżący powinni być więc powiadomieni o wszczęciu postępowania z urzędu. Niezapewnienie czynnego udziału stronom narusza też art. 10 k.p.a. Organ nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu stwierdzając, że jej udział w postępowaniu nie jest konieczny, szczególnie w sytuacji, gdy organ I instancji prowadzi ze stroną korespondencję, która ma ustalić wspólne stanowisko w sprawie, a następnie, gdy do ustalenia nie idą po myśli organu traktuje podmiot negocjujący, jak nie stronę postępowania administracyjnego. Powołali następnie art. 28 k.p.a. i orzecznictwo wskazując, że organ powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 8 i 11 k.p.a. Na koniec podkreślili, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału, nie mogą być uznane za udowodnione oraz przedstawili obszerną argumentację co do konieczności przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji wyjaśniając dodatkowo, że z wypisu z ewidencji gruntów dla działek nr [...] i [...] wynika, iż właścicielem tych nieruchomości jest R. spółka jawna z siedzibą w [...]. Organ sprawdził w Krajowym Rejestrze Sądowym, że ww. podmiot jest wpisany pod nr KRS [...]. Wspólnikami Spółki są M. R., K. R. oraz P. R., będący jednocześnie jej reprezentantami. W związku z powyższym organ stwierdził - podkreślając, iż okoliczność tą powołano dopiero w skardze - że skoro skarżący nie są właścicielami ww. działki, to również nie przysługiwał im przymiot strony w niniejszej srpawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalejp.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2011r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej wskazując, że skarżący nie posiadają przymiotu strony. Słusznie na wstępie wyjaśnił organ odwoławczy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., po złożeniu odwołania, zobowiązany był w pierwszej kolejności do zbadania, czy pochodzi ono od stron postępowania. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Posiadać interes prawny to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Z treści art. 11 d ust. 1 specustawy wynika natomiast, iż przymiot strony w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej posiadają wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji. W świetle art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy, stronami ww. postępowania są również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, wobec których ustalono w decyzji ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. Przy czym w art. 11 i ust. 1 specustawy ustawodawca wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ww. sprawach. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nieruchomość skarżących oznaczona jako działka o nr [...] położona jest poza liniami rozgraniczającymi planowaną inwestycję. Uwzględniając wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej inwestor w części rysunkowej zagospodarowania terenu zaplanował bowiem zjazd z drogi krajowej nr [...], wspólny dla działki nr [..] i [...], który w całości położony jest na działce nr [...], a zatem nie ingeruje -jak słusznie podkreślił organ - w działkę nr [...]. W konsekwencji takiego usytuowania zjazdu, działka skarżących [...] znalazła się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, co z kolei oznacza, że skarżący nie mieszczą się wśród podmiotów wymienionych w 11 d ust. 1 specustawy, a zatem nie przysługiwał im przymiot strony w rozpatrywanej sprawie. Podobnie, jako chybiony należało ocenić zarzut zgłoszony po raz pierwszy w skardze, o przysługującym skarżącym przymiocie strony ze względu na ich prawa właścicielskie do działki nr [...], skoro działka ta - jak sprawdził organ odwoławczy -pozostaje własnością R. spółki jawnej z siedzibą w [...] (nr KRS [...].), której wspólnikami są M., K i P. R.. W konsekwencji powyższych ustaleń nie mogły być uwzględnione pozostałe zarzuty skargi sformułowane odnośnie naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 81 k.p.a., art. 103 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w świetle przedstawionej argumentacji, nie można było przyznać skarżącym przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie na podstawie korespondencji organu prowadzonej ze skarżącymi. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, który potwierdza powołana w zaskarżonej decyzji uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. akt OPS 16/98, LEX 37956 stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (ONSA 1999/4/119, Prok.i Pr.-wkł. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35). Na koniec zgodzić się trzeba również ze stanowiskiem, że organy administracyjne nie posiadają kompetencji do kontroli ustaleń o charakterze cywilnoprawnym zawartych między inwestorem a skarżącymi. Ewentualnych roszczeń w tym zakresie skarżący mogą dochodzić przed sądami powszechnymi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.