II SA/Kr 901/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skarg J. K. oraz K. Z., S. M., W. K. i S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem nr [...] z dnia 27.08.2010 r.(znak: PINB –[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust.1 i art. 80 ust.2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane ( obecnie tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243 poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nałożył na J. K., K. Z., S. M., S. K., W. K., obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej, z tytułu realizacji budowy rozbudowy budynku gospodarczego na dz. nr "1’ w M. gm. [...] bez wymaganej prawem decyzji pozwolenia na budowę w wysokości 25 000 PLN, pouczając, że zgodnie z art. 49 ust. 3 w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzję z art. 48 ust.1 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakazującą rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego - dla powiatu ziemskiego [...] w dniu 29. 05. 2008r. wpłynęło pismo K. Z. w sprawie prac budowlanych prowadzonych przez J. K. na działce nr "1". W dniu 28.11.2008 r. wydana została decyzję na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, Prawa Budowlanego z 1994 r., która w dniu 30.03.2009 r. została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (znak; [...]) w związku z odwołaniem K. Z. i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. ustalono, że w budynku gospodarczo-inwentarskim, który powstał z początkiem lat 60 XX w., a wybudował go poprzedni właściciel działki nr "1", dobudowanym do budynku mieszkalnego, zostały wykonane roboty budowlane polegające na jego rozbudowie o jedno dodatkowe pomieszczenie garażowe, wykonaniu nowego nad całością pomieszczeń stropu żelbetowego, wymianie części ścian z desek na ściany z pustaka źużlobetonowego na ławach betonowych fundamentowych , oraz wykonaniu nowego dachu symetrycznego dwuspadowego. Została również wymieniona stolarka okienna i drzwiowa , a od strony działki własnej wykonano doświetlenie dachu lukarną oraz dwoma oknami połaciowymi.. Strych nad pomieszczeniami jest dostępny od strony ściany szczytowej za pomocą drabiny. J. K. oświadczył, ze roboty te zostały przeprowadzone bez decyzji pozwolenia na budowę. W dniu 07.04.2010 r., postanowieniem nr [...] nałożono na współwłaścicieli obowiązek przedłożenia do dnia 02.08.2010 r., dokumentów wymaganych w art.48 ust.2 i ust.3 ustawy Prawa Budowlanego z 1994 r. 3. W dniu 22.07.2010 r., J. K. załączył wymagane prawem dokumenty. 4. Budowa bez decyzji pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością wszczęcia procedury przewidzianej w art.48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Procedura ta przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem spełnienia ustawowych przesłanek, w tym uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z treścią art. 59 "f" Prawa Budowlanego z 1994 r. Na skutek zażaleń W. K., S. K., K. Z., S. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 16.03.2011 r., (znak: [...]) działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, chyba, że możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W art. 48 ust. 2 ustawy określono czynności jakie należy przedsięwziąć, aby doprowadzić do legalizacji obiekt budowlany wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W pierwszym rzędzie organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zachodzą w sprawie przesłanki do legalizacji. W razie stwierdzenia wystąpienia wstępnych warunków legalizacji, organ wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tym przepisie, wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych. II. dalsza procedura legalizacji samowoli określona jest w art. 49 Prawa Budowlanego z 1994 r. Jeśli w trakcie oceny projektu budowlanego na gruncie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 organ nie stwierdzi naruszeń, w drodze postanowienia ustala opłatę legalizacyjną, której uiszczenie w terminie zobowiązuje go do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku budowy ukończonej. III. organ odwoławczy, oceniając czynności przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ l instancji, stwierdza iż organ l instancji naruszył przepisy materialne i przepisy postępowania administracyjnego wydając skarżone rozstrzygnięcie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż złożone przez inwestora dokumenty nie są kompletne. IV. art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakłada na organ obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę - a postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej ma charakter incydentalny ściśle związany z możliwością zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej musi zbadać czy istnieją przesłanki do legalizacji. V. w sprawie inwestor J. K. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy budynku gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr "1" w M.. W projekcie tym znajduje się zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r., z którego wynika, że proponowana inwestycja: dokończenie budowy budynku gospodarczego na dz. nr "1" w M. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Inwestor przedłożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k-104, akt PINB). VI. z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ l instancji wynika, że działka nr "1’ w M. stanowi współwłasność. W przypadku współwłasności nieruchomości, na wykonywanie robót budowlanych, wymagana jest zgoda współwłaścicieli. Inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Wówczas w oświadczeniu inwestor powinien zaznaczyć, iż posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli. VII. w ocenie organu odwoławczego z oświadczenia przedłożonego przez J. K., nie wynika, aby posiadał on zgodę wszystkich współwłaścicieli na rozbudowę budynku gospodarczego. Z materiału dowodowego jak również z zażaleń złożonych przez pozostałych współwłaścicieli można wywnioskować, że zgody takiej nie wyrażali. Należy zaznaczyć, że zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymagane z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. VIII. wątpliwym wydaje się wstrzymanie robót budowlanych wszystkim współwłaścicielom działki nr "1" w M., a następnie zaskarżonym postanowieniem nałożenie na wszystkich współwłaścicieli obowiązku wpłacenia opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprawcą samowoli budowlanej jest J. K., będący jednocześnie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania odpowiednich czynności wymienia w kolejności inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.). Zatem fakt nałożenia obowiązku wpłacenia opłaty legalizacyjnej na współwłaścicieli bez ich zgody jest nieuprawnione. IX. organ l instancji, ponownie rozpatrując wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, powinien w pierwszej kolejności uzupełnić, bądź wyjaśnić kwestię oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., a dopiero w drugiej kolejności, w zależności od poczynionych ustaleń ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Takie działanie organu l instancji powinno znaleźć oparcie w zasadach postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 Kpa (zasada praworządności) i art. 77 Kpa. Natomiast wydane rozstrzygnięcie powinno zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 Kpa, by można uznać, iż spełnia wymogi stawiane rozstrzygnięciu wydanemu przez organy państwa prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. K. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, "z powodu rażącego naruszenia prawa przez ten organ". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało uchylone dlatego, że opłata powinna być nałożona tylko na skarżącego a nie na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy nie rozpatrzył argumentów zawartych w zażaleniu i zamiast merytorycznie orzec w sprawie ograniczył się do ustalenia, że wadliwie został ustalony adresat postanowienia. Tymczasem jeżeli już można nałożyć opłatę legalizacyjną, to powinna ona zostać nałożona na wszystkich współwłaścicieli, bowiem prawo własności jest niepodzielne i każdemu przysługuje do całej nieruchomości a organ nie może sobie wybierać niektórych właścicieli, których chce obciążyć karą. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt, że zażalenie od postanowienia PINB złożył tylko skarżący, więc uchylając postanowienie na niekorzyść rażąco naruszył art. 139 w związku żart. 144 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Na tę samą decyzję w sprawie tut. Sądu Sygn. akt II Sa/Kr 916/11 skargę wnieśli K. Z., S. M., W. K., oraz S. K., zarzucając, że organ II instancji dokonał ustaleń z pominięciem oceny i opinii skarżących. Zarządzeniem z dnia 5.10.2010 r., połączono sprawę sygn. akt II Sa/Kr 916/11 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą niniejszą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. który działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. nakładające na J. K., K. Z., S. M., S. K., W. K., obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej, z tytułu realizacji budowy rozbudowy budynku gospodarczego bez wymaganej prawem decyzji pozwolenia na budowę w wysokości 25 000 PLN - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji podnosząc w uzasadnieniu co następuje. Tak więc zasadniczym pytanie w sprawie jest to czy prawidłowo zastosował organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Tak więc kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie, dokonał wykładni przepisów prawa w zakresie legalizacji obiektu budowlanego i stwierdził iż organ l instancji naruszył przepisy materialne i przepisy postępowania administracyjnego wydając skarżone rozstrzygnięcie, a to dlatego, że złożone przez inwestora dokumenty nie są kompletne. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że inwestor J. K. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego oraz zaświadczenie Urzędu Gminy, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane który to dokument wzbudził wątpliwości organu II instancji bowiem nieruchomość na której zrealizowano inwestycję stanowi współwłasność - a realizacja inwestycji jest czynnością przekraczająca zwykły zarząd i dlatego w sprawie wymagana jest zgoda wszystkich współwłaściciel. W przypadku gdy chociażby jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, zakwestionował złożone przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wykluczona zostanie możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. W dalszym ciągu swego uzasadniania organ odwoławczy konstatuje, że "wątpliwym" jest wstrzymanie robót wszystkim współwłaścicielom i nałożenie na wszystkich współwłaścicieli obowiązku wpłaty opłaty legalizacyjnej, skoro sprawie nie podlega sporowi, że sprawcą samowoli budowlanej jest J. K., będący jednocześnie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania odpowiednich czynności wymienia w kolejności inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Zatem fakt nałożenia obowiązku wpłacenia opłaty legalizacyjnej na współwłaścicieli bez ich zgody jest nieuprawnione. W ocenie organu odwoławczego - organ l instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien "w pierwszej kolejności uzupełnić, bądź wyjaśnić kwestię oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" " a dopiero w drugiej kolejności, w zależności od poczynionych ustaleń ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej...". Nie ma żadnych przeszkód aby w toku postępowania przed organem odwoławczym wyjaśnić kwestie z powodu których uchylono zaskarżone postanowienie a także inne ewentualne wątpliwości w sprawie. Nie było więc żadnych powodów aby zaskarżone postanowienie uchylać i sprawę przekazać organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia bowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zarzut skargi J. K., iż organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt, że zażalenie od postanowienia organu l instancji złożył tylko skarżący, więc uchylając postanowienie na niekorzyść rażąco naruszył art. 139 w związku z art. 144 kpa. Przede wszystkim J. K. zażalenia nie składał przynajmniej nie wynika to z akt sprawy, ani z treści z postanowienia organu II instancji, który wyraźnie w zaskarżonym postanowieniu orzeka, że rozpoznaje zażalenie W. K., S. K., K. Z., S. M.. W tym stanie rzeczy skoro kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" należało orzec jak w sentencji.