II SA/Kr 444/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr) WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi M.Z.-G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K, z dnia 29 grudnia 2010r, nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego przyłącza kanalizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.Z.-G. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. odmówił nałożenia na H. i S.Z. - współwłaścicieli budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego na działce nr 1 w D. przy ul.[...], obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego przyłącza kanalizacyjnego z lokalu handlowego w w/w budynku, przebiegającego poprzez sień budynku na działce sąsiedniej nr 2 przy ul. [...] , a następnie do studzienki kanalizacyjnej na tejże działce. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1 07 1 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że J. i K.Z. domagają się między innymi wydania nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego odprowadzającego ścieki sanitarne z lokalu handlowego znajdującego się w budynku na działce nr 1 w D. przy ul. [...]. W dniu 5 stycznia 2006 r. w sieni budynku nr [...] przeprowadzono wizję lokalną, podczas której nie stwierdzono, aby w posadzce sieni tegoż budynku wykonywane były wyburzenia i uzupełnienia betonowej posadzki co mogłoby wskazywać na wykonywanie robót budowlanych związanych z włączeniem nowego odcinka kanalizacji z przylegającego budynku nr [...]. W trakcie wizji, w celu udokumentowania stanu istniejącego sporządzono dokumentację fotograficzną oraz dołączono do protokołu kopię mapy zasadniczej z 1989 r., z której wynika, że w sieni budynku istnieje kanalizacja sanitarna prowadzona od dwóch pionów budynku nr [...]. W trakcie postępowania wyjaśniającego przesłuchano w charakterze świadka M.J. , który od września 2003 r. do listopada 2005 r. tj. w okresie, w którym wg Państwa Z. wykonano samowolnie nowy przyłącz kanalizacyjny w sieni budynku na działce nr 2 dzierżawił od Państwa Z. lokal handlowy, z którego przedmiotowy przyłącz miałby być wyprowadzany. M.J. zeznał do protokołu, że zgodnie z zaleceniami Sanepidu i za zgodą właścicieli wykonywał remont pomieszczeń, w tym między innymi remont wewnętrznej kanalizacji sanitarnej, a odnośnie kanalizacji oświadczył, że: "wykonane zostało jedynie wpięcie do istniejącego pionu i wstawienie czyszczaka z PCV. Nie wykonywane były żadne roboty związane z przekopem w obrębie sieni i układaniem kanalizacji prowadzonej do studzienki na zewnątrz budynku. Ten Odcinek kanalizacji istniał od początku". Do akt sprawy dołączono zgłoszenie robót budowlanych, wniesione w dniu 29 września 2003 r. do Starosty przez Państwa Z. , dotyczące przeprowadzenia remontu w lokalu handlowym, znajdującym się na parterze budynku nr [...] przy ul. [...] w D. , a obejmujące m.in. remont instalacji kanalizacyjnej. Zebrany w dotychczasowym postępowaniu materiał dowodowy uzupełniony zeznaniami stron i świadków biorących udział w rozprawie administracyjnej, w tym między innymi ostatnie zaznania J.K. , który stwierdził, że "(...) przyłącz istniał wcześniej, a przeprowadzone roboty polegać mogły np. na udrożnieniu lub wymianie pękniętej rury", świadczą w sposób jednoznaczny, że w roku 2003 r. nie wykonano nowego przyłącza kanalizacyjnego w sieni budynku na działce nr 2 jak utrzymuje M.Z.-G. . Odnosząc się natomiast do wniosku M.Z.-G. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania dodatkowego świadka organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 78 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. odmówił uwzględnienia żądania dowodowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła M.Z.-G. podnosząc, że postępowanie w sprawie było prowadzone stronniczo, z uprzywilejowanie strony przeciwnej. Świadczyć ma o tym m.in. odrzucenie wniosku dowodowego odwołującej, o przesłuchanie istotnego w sprawie świadka. Odwołująca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny, art. 75 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, art. 80 poprzez dowolną i wybiórczą ocenę niektórych tylko dowodów, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie powodów, dla których organ odmówił mocy dowodowej niektórym dowodom. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w celu ustalenia stanu faktycznego przesłuchano świadków, m.in. J.K. , jednego z inicjatorów wszczęcia niniejszego postępowania. Zgodnie z jego zeznaniami złożonymi podczas rozprawy administracyjnej w dniu 21 sierpnia 2009 r., na przestrzeni lat 2002-2003 studzienkę, do której sporne przyłącze miało zostać dołączone, w w/w okresie należało często czyścić. Z tej przyczyny widział on podczas czyszczenia wlot do studzienki: były wówczas dwie rury wlotowe i jedna wylotowa. Według J.K. , poza sienią do studzienki nie może stwierdzić, że coś tam było robione, a przyłącz taki istniał wcześniej. Z dokumentacji fotograficznej, sporządzonej przez inspektorów organu I instancji w dniu 20 kwietnia 2009 r. wynika, że w w/w studzience kanalizacyjnej, zlokalizowanej w pobliżu sieni budynku nr [...] nadal widoczne są dwie rury wlotowe i jedna wylotowa, co dowodzi, że żadne nowe przyłącze nie zostało wykonane. Fakt zaś, że w sklepie, w którym obecnie działalność gospodarczą prowadzą Państwo Z. , nie było ubikacji w latach 1985-1990 oraz w latach 1996-1997 - na co wskazuje J.S. , ówczesny dzierżawca sklepu - nie dowodzi, że samo przyłącze kanalizacyjne tam nie istniało, bowiem wyodrębnienie pomieszczenia WC w sklepie dzierżawionym przez Państwa Z. nie oznaczało, że zostało także wybudowane przyłącze kanalizacyjne, szczególnie, że z zeznań innych świadków (m. in. administratora sieci wodno – kanalizacyjnej S.K. ) oraz zalegających w aktach dokumentów wynika (szczególnie z mapy zasadniczej z 1989 r.), że pion kanalizacyjny już wówczas istniał w stanie, w jakim istnieje do dziś. W trakcie postępowania wyjaśniającego przesłuchano także w charakterze świadka M.J. , Jak wynika ze złożonych przez niego do protokołu zeznań, zgodnie z zaleceniami Sanepidu i za zgodą właścicieli, M.J. wykonywał remont pomieszczeń, w tym m.in. wewnętrznej kanalizacji sanitarnej, a także wykonano nową posadzkę w sieni, malowanie ścian wraz z ich kuciem (co ustalono na podstawie zgłoszenia). Odnośnie kanalizacji M.J., oświadczył, że wykonane zostało jedynie wpięcie do istniejącego pionu i wstawienie czyszczaka z PCV. Nie były wykonywane żadne roboty związane z przekopem w obrębie sieni i układaniem kanalizacji, prowadzonej do studzienki na zewnątrz budynku. Ten odcinek kanalizacji istniał od początku. Ponadto organ zaznaczył, że M.Z.-G. komunikowała się z organem I instancji w dużej mierze na piśmie, ignorując wezwanie z dnia 8 czerwca 2009 r., do osobistego złożenia wyjaśnień w charakterze strony. Podobnie zarzut niewyczerpującego zebrania i ocenienia materiału dowodowego jest niezasadny, bowiem postępowanie w tej sprawie trwało kilka lat i umożliwiło organowi nadzoru budowlanego zebrać materiał dowodowy, który pozwolił na wydanie merytorycznej decyzji, zaś art. 75 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę, a tylko takich, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z tej przyczyny, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., organ odmówił uwzględnienia żądania dowodowego skarżącej, polegającego na przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania wskazanego przez nią świadka, uzasadniając, że przesłuchanie takie - na okoliczność usytuowania ubikacji na zewnątrz budynku - nie ma znaczenia dla wyjaśnienia niniejszej sprawy. Odnosząc się do zeznań złożonych przez J.K. , które w ocenie odwołującej miały dowodzić, że przyłącze zostało jednak wykonane, organ wskazał, że J.K. stwierdził, że przeprowadzone roboty mogły polegać na udrożnieniu lub wymianie pękniętej rury, a nie na budowie przyłącza. Także wykonanie w sklepie Państwa Z. pomieszczenia WC nie dowodzi, że istniała konieczność wybudowania nowego przyłącza kanalizacyjnego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, ze postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie złożyła M.Z.-G. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że ustalenia organów są sprzeczne i dowolne. W decyzji przyjęto, że instalacja prowadząca do sklepu istniała, jednakże w sklepie nie było w tamtym czasie ubikacji i innych urządzeń tego rodzaju. A zatem przyłącz kanalizacji był wtedy zbędny. Podniosła, ze wykonane samowolnie roboty budowlane uniemożliwiają jej remont posadzki w sieni i swobodne korzystanie z tej części budynku. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji dotycząca odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego przyłącza kanalizacyjnego. Zdaniem organów obu instancji, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie wskazuje, iż w 2003 r. nie zrealizowano prac polegających na wykonaniu przyłącza kanalizacyjnego z lokalu handlowego w zlokalizowanego na działce nr 1 w D. przy ul. [...] przebiegającego poprzez sień budynku na działce sąsiedniej nr 2 przy ul.[...], a następnie do studzienki kanalizacyjnej na tejże działce. Brak zatem podstaw do nałożenia na właścicieli tej nieruchomości obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia te zostały dokonane między innymi w oparciu o zeznania M.J. i J.K. . M.J. zeznał mianowicie, remontu wewnętrznej kanalizacji sanitarnej dononał wykonując jedynie wpięcie do istniejącego pionu i wstawienie czyszczaka z PCV. Nie były natomiast wykonywane żadne prace związane z przekopem w obrębie sieni i układaniem kanalizacji prowadzonej do studzienki na zewnątrz budynku. Z kolei J.K. zeznał, iż przyłącz kanalizacyjny istniał wcześniej, a przeprowadzone roboty polegać mogły np. na udrożnieniu lub wymianie pękniętej rury. Organ I instancji zeznania te uznał za wiarygodne nie dostrzegając, iż występują w nich sprzeczności, które wymagały co najmniej wyjaśnienia. Jak mowa o tym wyżej M.J. zeznał, iż w ramach remontu kanalizacji nie były wykonywane żadne prace związane z przekopem w obrębie sieni (protokół z przesłuchania świadka akta administracyjne k [...]). Tymczasem J.K. zeznał, iż " ... po zmianie najemcy na Pana M.J. , pani Z. zgłosiła mu, że Państwo Z. zrobili kanalizację. Sprawdził to zauważył, że na odcinku naprzeciw pionu przy ścianie budynku Państwa Z. aż do końca sieni był świeży beton o szerokości 30 – 40 cm... ). Zeznania te są wzajemnie sprzeczne, gdyż jeden świadek kategorycznie stwierdza, iż żadnych "przekopów" w obrębie sieni nie wykonywał a drugi, iż przekop taki był wykonany. Poza ta ewidentną sprzecznością w zeznaniach świadków której organ w żaden sposób nie wyjaśnił, a wręcz jak się wydaje nie dostrzegł jej, organ nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia na jakiej podstawie świadek J.K. uważał, iż " ...przyłącz taki istniał już wcześniej a prowadzone roboty mogły polegać na udrożnieniu lub wymianie pękniętej rury". Skoro bowiem, jak wynika z wcześniejszego fragmentu zeznań, świadek informacje o fakcie wylania świeżego betonu o szerokości 20 – 30 cm. dowiedział się już po wykonaniu tej pracy od osoby trzeciej, to skąd czerpał informacje które pozwoliły mu na wysnucie przypuszczenia co do charakteru pracy, z wykonaniem której dokonano przekopu. Organ I instancji sprzeczności tych nie zauważył, natomiast ocena dowodów przeprowadzona przez organ II instancji, z uwagi na wyżej wskazane sprzeczności jest całkowicie nieuprawniona. Organ poza tym nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka zawnioskowanego przez skarżącą. Zeznania tego świadka mogły pozwolić na ustalenie stanu faktycznego. Jak mowa o tym wyżej, ustalenia jakie poczynił organ I instancji budzą wątpliwości z uwagi na niedostrzeganą przez ten organ sprzeczność w zeznaniach świadków oraz braku rzetelnego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J.K. . Z całą pewnością miał w tej sytuacji zastosowanie przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowiący, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zdaniem sądu nie znajdował w sprawie zastosowania przepis art. 78 § 2. mówiący, iż organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy – gdyż jako mowa o tym wyżej, stan faktyczny nie został na podstawie dotychczas przeprowadzonych dowodów prawidłowo ustalony, a fakt na okoliczność którego mógł złożyć zeznania wnioskowany przez skarżącą Z.K. miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy obu instancji nadmierną uwagę przywiązują do postawy skarżącej w trakcie trwania postępowania w sprawie przy ocenianiu zasadności złożonego przez nią wniosku dowodowego. Postawa ta nie ma natomiast w tej kwestii żadnego znaczenia. Jeżeli skarżąca zgłosiła wniosek dowodowy, który mógł pomóc w ustaleniach stanu faktycznego, obowiązkiem organu było ten dowód przeprowadzić, nawet jeżeli jego zdaniem skarżąca swoja postawą dotychczas nie przyczyniła się do wyjaśnienia sprawy. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazać należy, iż długość postępowania nie świadczy sama w sobie o kompletności ustaleń a jedynie o przewlekłości postępowania administracyjnego. Brak wyjaśniania tych okoliczności, prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu organy nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest bowiem wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zaznaczyć należy, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Udowodnienie danej okoliczności, w myśl art. 80 k.p.a. ma nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazać na koniec należy, iż organy nieprawidłowo orzekły o odmowie nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego. Przepis art. 51 ustawy prawo budowlane nie daje żadnych materialnoprawnych podstaw do wyrzeczenia tego typu. Jeżeli organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze stwierdza, iż brak postaw do wypełnienia dyspozycji zawartej w przepisie (nie znajduje on zastosowania w ustalonym stanie faktycznym) powinien on zgodnie z zasadami ogólnymi rządzącymi postępowaniem administracyjnym umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie przez organ, iż nie zachodzą przesłanki do zakończenia postępowania w sprawie wszczętej w oparciu o przesłanki o których mowa w art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane w sposób o którym mowa w art. 51 tej ustawy tj. nie dopuszczono się wskazanych w art. 50 ust 1 uchybień, jest przypadkiem bezprzedmiotowości przedmiotowej. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.