I SA/Wa 790/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku P. Spółka Akcyjna [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w W. działką nr [...], położoną w obrębie [...] – w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...] - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz art. 6a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 106, poz. 591 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w obrębie [...] gm. P., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 4 grudnia 2008 r. Starosta L., reprezentowany przez W.C. - Geodetę Powiatowego, wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. W uzasadnieniu wniosku Starosta stwierdził, iż "pas gruntu o szer. ok. 40 m na długości 1 km, wykazany w dokumentacji ewidencji gruntów jako kolejowy, jest od niepamiętnych czasów w faktycznym zarządzie administracji drogowej. Obecnie jest to droga krajowa nr [...] (...). Zarówno jej eksploatacja, utrzymanie zimowe i modernizacja dokonana w latach siedemdziesiątych, były finansowane ze służby drogowej." Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2002 r. - w części odnoszącej się do działek nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 23 września 2010 r. P. [...] w W. wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister powołał art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., wskazując iż ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], jeżeli posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Organ zaznaczył, iż uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, co wynika z art. 200 ust. 4 tej ustawy. Ponadto Minister podniósł, iż z akt sprawy wynika, że działka nr [...], położona w obrębie [...], w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji, stanowiła własność Skarbu Państwa uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. Część tej działki w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta była pod drogi publiczne. W związku z tym w 2010 r. na potrzeby postępowania administracyjnego wykonano mapę do celów prawnych, obrazującą stan na 5 grudnia 1990 r., zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...] maja 2010 r. pod nr [...], wyodrębniając z działki nr [...] m.in. działkę nr [...], wchodzącą w skład drogi nr [...] relacji [...], która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U Nr 24, poz. 117 ze zm.) była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich oraz działkę nr [...], wchodzącą w skład drogi nr [...] relacji [...], która na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr [...], poz. [...] ze zm.) była zaliczona do dróg krajowych. Jednocześnie organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stwierdzono, iż w/w droga nr [...] nadal pozostaje drogą krajową. Natomiast w/w droga wojewódzka nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. i zgodnie z art. 103 ust. 3 ustaw z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą powiatową. Dalej Minister podkreśli, że wprawdzie wydzielenie działek nr [...] i nr [...] z działki nr [...] miało miejsce w 2010 r., jednakże wydzielenie miało to na celu jedynie potwierdzenie istniejącego, na dzień 5 grudnia 1990 r., stanu prawnego oraz rozgraniczenie terenów kolejowych od dróg publicznych i dostosowanie do wymogów ewidencji gruntów. Ponadto uzasadniając decyzję organ wspomniał, że zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne w dniu 5 studnia 1990 r., sprawują właściwe organy, co wynika z art. 22 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., a zarząd ten, powstał z mocy prawa. Tak więc, zdaniem organu, skoro nowo wydzielona działka nr [...] wchodziła w skład drogi wojewódzkiej, a działka nr [...] w skład drogi krajowej, stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. drogi publiczne, prawa osób trzecich stoją na przeszkodzie uwłaszczenia P. [...]. Ta okoliczność była wystarczająca dla organu, aby uznać, iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 2002 r., w części odnoszącej się do działek nr [...], powstałych z działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem art. 200 ust. 4 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. naruszeniem prawa osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły P. [...] Spółka Akcyjna [...] w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 200 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Minister Infrastruktury nie poczynił żadnych prawidłowych ustaleń co do faktycznego przebiegu terenu zajętego pod drogę w dniu 5 grudnia 1990 r. - w tym zakresie nie zebrano żadnego materiału dowodowego. Ponadto podkreślono, iż wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. spełniała wszystkie przesłanki zawarte w przepisie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta odnosiła się do gruntu, stanowiącego odrębną działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowości P. Zdaniem skarżącej przepis art. 200 ust. 1 w/w ustawy należy interpretować w ten sposób, iż przedmiot użytkowania wieczystego następuje w granicach określonych działkami ewidencyjnymi tj. określonych liniami rozgraniczającymi. Teren w P. stanowił zaś w dacie wydawania decyzji wydzieloną działkę ewidencyjną nr [...]. Teren znajdujący się w liniach rozgraniczających działki nr [...] w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowił teren kolejowy - część linii [...] nr [...]. Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek informacji lub dokumentów na potwierdzenie przebiegu granic terenu, przez który przebiegała droga krajowa nr [...] i droga wojewódzka Nr [...] w dacie 5 grudnia 1990 r. Skarżąca zaznaczyła, iż we wniosku Starosty L. z dnia 4 grudnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta przyznaje, iż " pas gruntu o szer. ok. 40 m na długości 1 km, wykazany w dokumentacji ewidencji gruntów jako [...], jest od niepamiętnych czasów w faktycznym zarządzie administracji drogowej. Obecnie jest to droga krajowa nr [...]." Zdaniem skarżącej z w/w stwierdzenia wynika, iż brak jest informacji o rzeczywistym przebiegu terenu zajmowanego pod drogę. Brak w dacie 5 grudnia 1990 r. linii rozgraniczających drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi krajowej nr [...], stanowi przeszkodę do uznania, iż teren ten zostaje wyłączony z tezy przepisu art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro teren objęty działką nr [...] stanowił linię [...] o państwowym znaczeniu i był jednocześnie oznaczony jako teren [...], tym samym nie mógł stanowić jednocześnie drogi publicznej – w sytuacji, gdy brak było linii rozgraniczających tę drogę i nie jest wiadomo, jaki obszar ta droga zajmuje. Dalej podniesiono, iż fakt późniejszego wydzielania drogi nie może być argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej w tej części tj. w części terenu wydzielonego z terenu [...] pod drogę. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona I tak w niniejszej sprawie, bezsporne jest dla organu, że część nieruchomości nr [...], tj. nowowydzielone działki nr [...] – na dzień 5 grudnia 1990 r. - były drogami publicznymi w zarządzie właściwych organów drogowych, a stan ten ma obrazować mapa sporządzona w 2010 r., zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...] maja 2010 r. pod nr [...]. A skoro tak, brak było podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w W. działką nr [...], położoną w obrębie [...]– w części odnoszącej się do działek nr [...]. Zdaniem organu, nowowydzielona działka nr [...] stanowiła - na dzień 5 grudnia 1990 r.- drogę wojewódzką nr [...], a od 1 stycznia 1999 r. drogę powiatową, zaś nowowydzielona działka nr [...] stanowiła i stanowi część drogi krajowej nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska organ dodatkowo przywołał Rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim, Uchwałę nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich i art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. Zdaniem Sądu, tak dokonana ocena, nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych poza w/w mapą z 2010 r. oraz stanowiskiem Starosty L. opisującego, istniejący według niego, faktyczny stan nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. - brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność, iż część działki nr [...], odpowiadająca nowowydzielonym działkom nr [...] i nr [...] była faktycznie zajęta pod wyżej opisane drogi publiczne. I tak, brak jest przykładowo dokumentów zawierających szkic tych dróg na dzień 5 grudnia 1990 r. wraz z opisem technicznym, z którego wynikałby przebieg linii rozgraniczających te drogi, tj. nr [...] i nr [...]. Tak więc, zdaniem Sadu, nie jest oczywiste na podstawie jakich dokumentów została sporządzona mapa z 2010 r. obrazująca rzekomy stan nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. W aktach sprawy brak jest np. rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe czy letnie utrzymanie drogi, świadczących o tym, iż nieruchomości te faktycznie nie znajdowały się we władaniu P., a tym samym doszło do naruszenia praw osób trzecich przy dokonywaniu uwłaszczenia działką nr [...]. Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż fakt późniejszego wydzielania drogi nie może być argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej w tej części tj. w części terenu wydzielonego z terenu [...] pod drogę. Tym samym ocena legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów prawa tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7, 77. 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie należycie stanu sprawy i nie rozważenie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą. W tym miejscu Sąd zauważa, że niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. W art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że organ nadzoru nie sprostał wyżej przywołanym zasadom postępowania administracyjnego, które warunkują wydanie decyzji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji ----------------------- 6