VIII SA/Wa 137/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia I. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], z dnia [...] września 2010 roku wstrzymujące rozpoczęte utwardzanie powierzchni gruntu i roboty budowlane zmierzające do zmiany przeznaczenia ogrodzenia na ściany wiaty garażowej – co wynika z wniosku I. D. z dnia [...] czerwca 2010 roku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty na działce nr [...] przy ulicy [...] w K. – umorzył postępowanie zażaleniowe. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał rozpoczęte roboty budowlane przy utwardzaniu powierzchni gruntu i prace zmierzające do zmiany przeznaczenia ogrodzenia na ściany wiaty garażowej na działce nr [...] w K. biorąc za podstawę art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust.3 ustawy prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła I. D.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na początku swoich rozważań przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 12 grudnia 1999 roku, syg. akt IV SA/Wa 2079/97 gdzie Sąd wskazywał, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane zostało w ramach postępowania wyjaśniającego z zakresu nadzoru budowlanego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane, zaś materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 50 ust.1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 28 i art. 29 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego należało zauważyć, że stosownie do treści art. 50 ust.4 ustawy prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 lub art. 51 ust.1 ustawy prawo budowlane. Według informacji uzyskanych od organu I Instancji w niniejszym przypadku nie została wydana decyzja kończąca sprawę co do istoty na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane. Z tego też względu postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2010 roku utraciło ważność z mocy prawa. Z tej też racji wystąpiła bezprzedmiotowość rozpoznawania zażalenia. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku wniosła I. D.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym poprzez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. 2) naruszenie art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów uznanych przez organ odwoławczych, a mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia; 3) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w toku postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącej uznanie, że w sprawie zachodzą uzasadnione podstawy do umorzenia postępowania stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazany przepis nie podaje przesłanek umorzenia postępowania i dlatego w tym zakresie należy odwołać się do treści art. 105 k.p.a. Zmiana stanu prawnego prowadzi do umorzenia postępowania tylko wtedy gdy wyraźny przepis ustawy tak stanowi. Jeżeli natomiast brak jest w nowej ustawie wyraźnego unormowania w tym względzie, to należy rozważyć czy na podstawie nowego stanu prawnego będzie istniał przedmiot rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zdaniem skarżącej mimo, iż podnosił, iż zaszła zmiana stanu prawnego tej zmiany nie pokazał. Ponieważ na podstawie art. 126 k.p.a. do orzeczeń w formie postanowienia mają zastosowanie przepisy art. 107 § 2 k.p.a. uzasadnionym staje się zatem naruszenie powołanego przepisu wobec braku właściwego uzasadnienia postanowienia. Uchybienie to nie pozwala na przeprowadzenie weryfikacji procesu przyjętego przez organ odwoławczy. Skarżąca wskazała, że obowiązkiem każdego organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji co wypływa z zasad ogólnych – art. 9 i art. 11 k.p.a. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego dany organ administracyjny zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń albo uznał go za niewłaściwy. Skarżąca wskazywała, że został naruszony przepis art. 10 § 1 k.p.a. Z treści uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy uzyskał pewnego rodzaju informację, które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy przeprowadza uzupełniające postępowanie, co zdaniem skarżącej miało miejsce, to przed wydaniem rozstrzygnięcia zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 1989 roku, syg. akt SA/Kr 11/89). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 października 1988 roku, syg. akt SA/Po 495/88 gdzie Sąd podkreślił, ,,że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.’’. Taka sytuacja będzie zachodziła gdy strona cofnie odwołanie oraz jeżeli organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Organ odwoławczy umarzając w niniejszej sprawie postępowanie zażaleniowe przywołał przepis art. 50 ust.4 ustawy prawo budowlanego, który stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 lub 51 ust.1 ustawy prawo budowlane. Według ustaleń organu w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia nie została wydana decyzja kończąca sprawę co do istoty i w związku z tym zaszła bezprzedmiotowość rozpoznania zażalenia. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o umorzeniu postępowania zażaleniowego jest wadliwe. Zdaniem Sądu zarówno wydanie decyzji określonej w art. 51 ust.1 ustawy prawo budowlane w terminie wskazanym w art. 50 ust.4, jak i jej niewydanie nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w art. 50 ust.1. Strona ma prawo do merytorycznej kontroli takiego postanowienia i nie zachodzą przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji gdy strona nie cofnęła zażalenia, jak również organ nie ustalił, że zażalenie wniósł podmiot, który nie jest stroną postępowania. Nadto należy zauważyć, że wadliwe jest ustalenie organu, iż w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2010 roku o wstrzymaniu robót budowlanych nie została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust.1 ustawy prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] listopada 2011 roku wydał decyzję nr [...], którą stwierdził niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] września 2010 roku i nakazał zaniechania dalszych robót budowlanych. Skarżąca otrzymała postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2010 roku w dniu [...] września 2010, a wiec decyzja mogła zostać wydana w terminie do [...] listopada 2010 roku. Nawet wydanie decyzji określonej w art. 51 ust.1 ustawy prawo budowlane nie może być traktowane jako sposób kontroli instancyjnej w odniesieniu do rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 50 ust.1 ustawy prawo budowlane. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. oraz przepisu art. 50 ust.4 -5 ustawy prawo budowlane. Z tych też względów należy uznać, iż zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2010 roku winno zostać rozpoznane merytorycznie i nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania zażaleniowego w tym zakresie. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.