VIII SA/Wa 422/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi I.D., S.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku, do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I.i S. D. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 5) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S.D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 dalej jako ustawa prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku nakazujące I. D. dokonanie rozbiórki ścian z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, wzmocnionych słupami o wymiarach 24x59 cm, wysokości około 2 m i długościach 8,96 m i 6,80 m, stanowiących część obiektu budowlanego realizowanego na działce o nr ew. [...] przy ulicy [...] w K.– uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w K.. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 roku ustalono, że na tej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane polegające na wybudowaniu przy granicy z działkami nr [...] i [...], ścian z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, wzmocnionych słupami na wysokości ok. 2 m o długościach 8,96 m i 6,8 m. W obrysie ścian wykonano utwardzenie działki z bloczków betonowych. W dniu [...] listopada 2010 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie nr [...] mocą którego postanowił wstrzymać prowadzenie rozpoczętych bez zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej i rozpoczętej budowy ,,wiaty’’ oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust.2 ustawy prawo budowlane, ustalając jednocześnie wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust.5 pkt 2 ustawy prawo budowlane. W toku dalszych czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzje nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji S. D. wskazywał, że jest ona następstwem wydanych wcześniej postanowień nr [...] i [...] oraz decyzji nr [...], która została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku. Jego zdaniem decyzja rozbiórkowa dotyczy nakazania rozbiórki wykonanego w 2006 roku ogrodzenia wewnętrznego, nie wymagającego żadnej formy pozwolenia, bowiem jest ono zgodne z wymaganiami przepisów regulujących wznoszenie tego typu urządzenia. Opis istniejącego ogrodzenia jest ujęty w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia przez Starostę K. z dnia [...] czerwca 2010 roku. Odwołujący podnosił, że nie nastąpiło żadne rozpoczęcie budowy oraz działanie organu stanowi kolejny przejaw jego represyjnych działań. W jego ocenie organ wykorzystuje fakt złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i dąży do wydania decyzji rozbiórkowej. W ocenie organu skarżona decyzja podlega uchyleniu, ale z innych przyczyn niż podnoszone w odwołaniu. Organ odwoławczy zauważył, że skoro przedmiotowe roboty zostały wykonane bez wymaganej prawem zgody organu, to zasadne były czynności organu I Instancji mające na celu legalizację wykonanych prac. Organ odwoławczy wskazał, że I. D. wystąpiła do Starosty K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty o powierzchni zabudowy ok. [...] m² i co do którego wniosku wydano decyzję nr [...] roku umarzającą postępowanie w sprawie. Wobec braku przedłożenia dokumentacji określonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku organ I Instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. błędnie sformułował obowiązki określone w wyżej wskazanym postanowieniu. Organ wskazywał, że stosownie do art. 49b ust.3 ustawy prawo budowlane w celu zalegalizowania wykonywanych prac organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów o których mówi przepis art. 30 ust.2 -4 ustawy prawo budowlane, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ust.4 art. 49b ustawy prawo budowlane, jeżeli zachodzą okoliczności o których mowa w ust.2 właściwy organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Wynika stąd, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej może mieć jedynie miejsce po przedłożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji oraz po zweryfikowaniu jej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nieprawidłowo nałożył jednym postanowieniem obowiązek przedstawienia dokumentacji, jak i określił wysokość opłaty legalizacyjnej, nie ustaliwszy wcześniej czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przesłankami z ust.2 art. 49b ustawy prawo budowlane. W świetle powyższych rozważań nie znajduje uzasadnienia wydanie nakazu rozbiórki obiektu będącego konsekwencją niespełnienia wadliwie określonego obowiązku dostarczenia dokumentacji wskazanej w art. 49b ust.2 ustawy prawo budowlane. Nadto organ odwoławczy zauważył, że organ I Instancji powinien rozważyć możliwość zastosowania trybu o którym mowa w art. 48 ustawy prawo budowlane, z uwagi na wymiary obiektu co do którego rozpoczęto przedmiotowe prace budowlane. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli I. i S. D.. W uzasadnieniu skargi podnosili, że w ich ocenie brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie znajduje ona umocowania w obowiązujących przepisach. Wskazywali, że błędne są ustalenia organów, że została rozpoczęta budowa wiaty na terenie ich działki. Organ nie miał podstaw do przyjęcia, że istniejące ogrodzenie jest częścią budowy wiaty, a ułożone luźno bloczki betonowe służące do dojazdu sprzętu budowlanego do prowadzonej w sąsiedztwie budowy jako docelowe utwardzenie terenu. W dalszej części skarżący podnosili, że istniejące ogrodzenie zostało wykonane w 2006 roku i jako ogrodzenie wewnętrzne nie wymagało żadnego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W dniu [...] czerwca 2010 roku został przez nich złożony wniosek o pozwolenie na budowę wiaty i opis zawarty w tym projekcie uwzględnia wykorzystanie części istniejącego ogrodzenia jako ściany osłonowej z podwyższeniem do wysokości zgodnej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wskazywali, że organ nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w zakresie istniejących obiektów i urządzeń, daty ich wykonania, co ich zdaniem było niezbędne dla oceny słuszności postawionego zarzutu o rozpoczęciu budowy bez wymaganej zgody właściwego organu. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych co do rozpoczęcia robót budowlanych, a ograniczył się w tym zakresie do powtórzenia ogólnych stwierdzeń o tym, że zrealizowano roboty budowlane bez wymaganej zgody właściwego organu. Skarżący wskazywali, że organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego w sprawie, a jedynie powtórzył, to co zawarł w swoim uzasadnieniu organ I Instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ odwoławczy zaskarżoną decyzją wyeliminował z obrotu prawnego oprócz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisem art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane zgłoszenia oraz rozbiórki wybudowanego bez wymaganego przepisem art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane utwardzenia terenu, również postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku. Wyżej powołanym postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów o których mowa w art. 30 ust.2 ustawy prawo budowlane, jednocześnie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. Zgodnie z przepisem art. 49b ust.4 ustawy prawo budowlane na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej służy zażalenie. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej winno zostać wydane gdy inwestor spełni obowiązki nałożone na niego art. 49b ust.2 ustawy prawo budowlane. Niewykonanie nałożonych obowiązków winno skutkować decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego. Tak więc organ nie mógł jednocześnie nałożyć obowiązków o których mówi przepis art. 49b ust.2 i ustalić wysokości opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem art. 49b ust.4 ustawy prawo budowlane. Z drugiej strony należy zauważyć, że organ zawarł w postanowieniu nr [...] z [...] listopada 2010 roku dwa rozstrzygnięcia, które można eliminować w obrotu prawnego w różnych trybach. Postanowienie o nałożeniu obowiązków określonych w art. 49b ust.2 ustawy prawo budowlane nie podlega zaskarżeniu w trybie zażaleniowym, a jego merytoryczna kontrola jest możliwa w decyzji o rozbiórce, która jest konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków. Zasada zaskarżania postanowień na które nie przysługuje zażalenie wynika z zapisów art. 142 k.p.a., który mówi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest postanowieniem na które przysługuje zażalenie i jego eliminacja jest możliwa tylko w trybie zażaleniowym. Z tych też względów eliminacja przez organ odwoławczy postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku, w który jest ustalona opłata legalizacyjna poza trybem zażaleniowym nie znajduje podstaw prawych. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145 -152 oraz 156 – 159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, 157§ 1 i 158, wydaje się postanowienie. Z tych też względów w ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję mocą której wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku działał bez podstawy prawnej. Z tej też racji Sąd uznaje, iż zaszły w tym zakresie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej postanowienie z [...] listopada 2010 roku. W pozostałym zakresie w ocenie Sądu skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (w wersji na dzień [...] marca 2011 roku) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż nieprawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 roku nałożył na inwestorów obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Niewykonanie obowiązku w tym zakresie nie mogło więc stanowić podstawy do wydania decyzji o rozebraniu obiektu budowlanego. W ocenie Sądu również organ I Instancji prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie prowadzonych prac, czasu ich wykonania i czy prowadzenie takich prac wymaga zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę. Sam fakt, iż zostało wydane postanowienie o nałożeniu obowiązków i inwestor ich nie wykonał nie może być wystarczającą podstawą do wydania decyzji o rozbiórce bez wyjaśnienia podstaw do nałożenia obowiązków. W decyzji o rozbiórce organ winien przedstawić podstawy do wydania takiego postanowienia i poczynione ustalenia w tym zakresie. Jest to niezbędne ponieważ postanowienie wydane w trybie art.49b ust.2 ustawy prawo budowlane jest niezaskarżalne i podlega kontroli w ramach odwołania od decyzji o rozbiórce. Organ I Instancji wydając decyzję nr [...] z [...] stycznia 2011 roku nie uczynił zadość temu wymogowi i z tego względu taka decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i organ ponownie rozpoznając sprawę winien przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Zarzut skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji o rozbiórce nie może odnieść skutku na tym etapie postępowania ponieważ organ nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego czy i w jakim zakresie skarżący przeprowadzili roboty budowlane bez wymaganej prawem zgody organu architektoniczno- budowlanego. Wyjaśnienie tej kwestii jest podstawą do nałożenia obowiązków na inwestora, zwłaszcza w kontekście stanowiska skarżących, iż nie prowadzili oni samowolnie żadnych robót budowlanych i nie było żadnych podstaw do nałożenia na nich obowiązków z art. 49b ust.2 ustawy prawo budowlane. Z tego względu uchylenie decyzji organu I Instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie należy zaakceptować. Uchybienia organu były istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy i dawały podstawy do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o rozbiórce do ponownego rozpoznania. Z tych też względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonalności decyzji w części o której mowa w punkcie I wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach uznając, iż skarżący wygrali sprawę w stosunku ½ części i dlatego zasądził na rzecz skarżących solidarnie ½ część poniesionego wpisu i na rzecz skarżącego S. D. ½ część kosztów zastępstwa procesowego.