I OSK 1222/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 709/11 w części dotyczącej sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 709/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi K. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, pkt 5, art. 38, art. 39 art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) - pięcioma odrębnymi decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. przyznał skarżącemu K. Z. następujące świadczenia : 1/ zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. – Nr decyzji [...]; 2/ zasiłek celowy w kwocie 80,00 zł na dofinansowanie do opłat za czynsz – Nr decyzji [...]; 3/ zasiłek celowy w kwocie 80,00 zł na dofinansowanie do opłat za czynsz – Nr decyzji [...]; 4/ zasiłek celowy w kwocie 60,00 zł na zakup żywności – Nr decyzji [...]; 5/ zasiłek celowy w kwocie 60,00 zł na zakup żywności – Nr decyzji [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pięcioma odrębnymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniach przedmiotowych decyzji organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] marca 2011 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje 1 pokój, a pozostałe 2 pokoje zajmuje rodzina brata skarżącego, tj. bratowa z dorosłymi córkami, wspólnie korzystają z kuchni i łazienki. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, partycypuje w kosztach opłat za mieszkanie, tj. czynsz, energię elektryczną i gaz. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie podejmuje żadnych prac dorywczych, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, leczy się z powodu chorób wieńcowych i zwyrodnienia stawu łokciowego ręki prawej. Z uwagi na swoją sytuację skarżący systematycznie korzystał z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na różne rodzaje potrzeb, w tym na zakup posiłków w barze . Na powyższe decyzje K. Z. złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których zarzucił, iż zaskarżone rozstrzygnięcia nie uwzględniały istotnych okoliczności przedmiotowych spraw i wniósł o zasądzenie na jego rzecz dopłat stanowiących różnicę między wysokością poprzednio wypłacanych zasiłków i przyznanych na podstawie ww. decyzji. Skarżący powtórzył dotychczasową argumentację zawartą w odwołaniach i podniósł, iż trudno jest mu pogodzić się z tak znacznym obniżeniem kwot przyznanych zasiłków. Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 709/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. podkreślił, że organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej i zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby skarżącego, przyznając mu w miarę możliwości stosowną pomoc. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie obniżył skarżącemu przyznanych zasiłków, gdyż zasiłki jakie zostały przyznane skarżącemu decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. są nowymi świadczeniami , a wydanych w tym zakresie decyzji nie można traktować jako "obniżających" dotychczas przyznane świadczenia. W przypadku ograniczonych możliwości finansowych organu, oczywistym jest, że świadczona pomoc musi być dostosowana do tych możliwości, na co ma wpływ wysokość kwot pozostających w dyspozycji organu w danym okresie czasu i ilość osób objętych pomocą społeczną . W związku z tym nie każde żądanie osoby ubiegającej się o taką pomoc może być spełnione przez organ w oczekiwanej przez nią wysokości. Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Z. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w części w jakiej oddalono skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa ,adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w całości i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów postępowania i uzasadniły swoje decyzje w sposób wyczerpujący, podczas gdy decyzja ta dotknięta jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracyjny nie wskazał, jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego, nie ustosunkowano się także do jego sytuacji majątkowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieustalenie rzeczywistego zakresu współdziałania skarżącego w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i poprzestanie na ogólnikowych stwierdzeniach odnoszących się do prezentowania biernej postawy, które ponadto nie znajdują potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym, wskazuje, iż kontrolowana decyzji nie spełniała wymogu uzasadnienia faktycznego określonego w art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dodać przy tym należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Na wstępie wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia z trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...], przyznano skarżącemu zasiłek okresowy. Zasiłek okresowy, o którym stanowi art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, na co wskazuje sformułowanie "zasiłek okresowy przysługuje", a nie zasiłek okresowy "może być przyznany". Jest to zasadnicza różnica w regulacji prawnej podstaw prawnych przyznania jednostce uprawnienia. Oznacza to, że spełnienie przesłanek ustawowych daję podstawę do przyznania uprawnienia, a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Z powyższego wynika zatem, że przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania. Skoro zatem ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Zaznaczyć należy, że szczególne okoliczności, których wystąpienie uprawnia do zasiłku okresowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że każda trudna sytuacja, połączona z niemożliwością jej przezwyciężenia będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie jednak w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku okresowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza bowiem przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. W niniejszej sprawie zasiłek okresowy, o którym mowa został skarżącemu przyznany w kwocie 238,50 miesięcznie na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. Za Sądem pierwszej instancji trzeba dojść do wniosku, że organy administracyjne dokładnie ustaliły sytuację skarżącego, wskazując, że systematycznie otrzymuje on wsparcie finansowe w różnych formach. Organ podał także, iż dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Natomiast skarga kasacyjna stanowi niejako polemikę skarżącego z Sądem pierwszej instancji, w której skarżący wyraża przede wszystkim swoje niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, domagając się świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże samo tylko niezadowolenie skarżącego nie może stanowić podstawy do skutecznego zaskarżenia zapadłego w sprawie wyroku. Wobec tego uznać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 3 k.p.a. jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.