II OSK 195/12

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Usług Miejskich "PUM" Sp.z o.o. w Grodzisku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 966/11 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Miejskich "PUM" Sp.z o.o. w Grodzisku na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 6 maja 2011 r. nr IX/49/11 w przedmiocie powierzenia spółce obowiązku utrzymania dróg oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 966/11 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Usług Miejskich "PUM" Sp. z o.o. w Grudziądzu na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z 6 maja 2011 r. nr IX/49/11 w przedmiocie powierzenia spółce obowiązku utrzymania dróg. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałę podjęto na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływana dalej jako "u.s.g.") oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Na mocy § 1 uchwały, spółce komunalnej Miejski Zakład Komunikacji Sp. z o.o. w Grudziądzu powierzono obowiązki związane z letnim i zimowym utrzymaniem dróg na terenie gminy - miasta Grudziądz, na wszystkich drogach publicznych. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że obowiązek właściwego utrzymania dróg należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy są wykonywane przez ustanowione w tym celu jednostki organizacyjne albo w drodze umowy z innymi podmiotami (art. 9 u.s.g.). Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy). Wyboru formy prowadzenia gospodarki dokonuje rada gminy. Pismem z 18 maja 2011 r. Przedsiębiorstwo Usług Miejskich "PUM" (dalej nazywane "Spółką") wystąpiło do Rady Miasta Grudziądza z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z 6 maja 2011 r. nr IX/49/11 jako niegodnej z prawem oraz naruszającej interes prawny Spółki poprzez jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano m.in. na obowiązki gmin w zakresie utrzymania dróg, wyprowadzając wniosek, że kompetencje Rady Gminy mogłoby być powołanie jednostki będącej zarządem dróg, co jest już faktem. Spółka realizuje na lokalnym rynku usługi letniego i zimowego utrzymania dróg i ma interes prawny, aby na lokalnym rynku obowiązywały zasady uczciwej konkurencji. W skardze na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie art. 4 (a contario) i art. 3 ustawy z 10 czerwca 1994 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), art. 20 Konstytucji RP gwarantującego wolność gospodarczą. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Grudziądza wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że oddalenie skargi w powyższej sprawie nastąpiło dlatego, że skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego. Według art. 101 ust. 1 u.s.g. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem (wyrok WSA z 27 października 2008 r. II SA/Kr 854/08). Na tle art. 101 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r. SK 76/06 (Lex nr 435785) stwierdził, że art. 101 ust. 1 u.s.g., ściśle związany z przyjętą powszechnie przez sądy wykładnią, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Interes prawny lub uprawnienie to interes własny, osobisty, indywidualny skarżącego. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa. Art. 101 ust. 1 u.s.g. mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W cytowanym wyżej wyroku SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego jest zgody z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca tego interesu nie wykazała. Naruszenie interesu prawnego musi wynikać z obiektywnego stanu okoliczności, a nie z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy jej woli prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Rada Miasta nie mogła naruszyć wskazanych w skardze przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, ponieważ nie były one podstawą prawną podjętej uchwały. Nie została także ograniczona swoboda działalności gospodarczej, której nie można utożsamiać z brakiem zlecenia na utrzymanie letniego i zimowego stanu dróg. Spółka może nadal swobodnie wykonywać swoją działalność. Gmina jest samodzielna; wykonuje powierzone jej zadania i reprezentuje własne interesy. Jest podmiotem praw i obowiązków. Może posiadać własny majątek i samodzielnie zarządzać nim. Samorządy wykonują zadania publiczne w ramach ustaw. Samodzielność gminy wyraża się także w tym, że nadzór nad nimi sprawowany jest w formach określonych prawem i tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zadania gminy są wykonywane albo przez utworzone w tym celu jednostki albo w drodze umowy z innymi podmiotami (art. 9 u.s.g.). Szczegółowe zasady i formy organizacyjne wykonywania gospodarki komunalnej reguluje ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Z jej art. 1 ust. 2 wynika, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Wybór ten jest samodzielnym uprawnieniem rady i zaskarżona uchwała znajduje swoje uzasadnienie w powołanych przepisach ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd podzielił pogląd, że gmina nie "organizuje rynku usług" w zakresie utrzymania dróg, tylko ma za zadanie je wykonywać. Nie ma obowiązku wykonywania swoich zadań zlecając je wyłącznie podmiotom zewnętrznym w drodze przetargów. Korzystając ze swojej samodzielności (art. 165 Konstytucji RP), sama dokonuje wyboru formy wykonywania zadań własnych. Przy powierzeniu zadań własnej jednostce organizacyjnej nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05 (Lex nr 180740), że ustawa o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.) nie stosuje się do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej przez jednostkę organizacyjną utworzoną w tym celu przez gminę. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności w wyroku z 10 listopada 1998 r., C-360/96 (curia.pl, sprawa Teckal). ETS stwierdził, że organ administracji będący zamawiającym nie jest zobowiązany do stosowania prawa zamówień publicznych, jeżeli powierza wykonywanie usług w ogólnym interesie gospodarczym podmiotowi, nad którym sprawuje kontrolę analogiczną do kontroli sprawowanej nad swoimi własnymi służbami. Pogląd ten znalazł kontynuację w wyroku z 13 stycznia 2005 r. – sprawa C-84/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii (Lex nr 215621). Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika zatem, że tryb przetargu nie ma zastosowania do powierzenia świadczenia usług własnej jednostce organizacyjnej, w tym spółkom komunalnym. Spółka zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię art. 101 ust. l u.s.g., polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej Grudziądza nr IX/49/11 z 6 maja 2011 r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że pojęcie "interes prawny", to interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i w żądaniu oceny zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym - w obowiązujących przepisach prawa materialnego naruszonych przez zaskarżoną uchwałę. Interes prawny strony skarżącej powinien więc wynikać z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę, a więc indywidualną sytuację prawną, a naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Skarżący upatruje swojego interesu prawnego w: 1) art. 4 (a contrario) i art. 3 oraz art. 6 Prawa zamówień publicznych, które to przepisy nie przewidują wyłączenia stosowania tej ustawy do udzielenia zamówień publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego własnym spółkom; 2) art. 8 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, zakazujący nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców, w szczególności przez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji i podziałowi rynku według kryteriów asortymentowych lub podmiotowych 3) art. 33 ust. l ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, 2104 ze zm.) stanowiącego, iż niedopuszczalne jest przekazanie całości zadań z zakresu gospodarki komunalnej podmiotowi samorządowemu w drodze uchwały organów stanowiących, gdyż prawo realizacji zadań ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów gospodarczych. Powyższe przepisy znajdują swoje uzasadnienie w art. 20 Konstytucji RP gwarantującym wolność gospodarczą każdemu podmiotowi gospodarczemu i art. 22 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenie swobody działalności gospodarczej jedynie ze względu na ważny interes publiczny i tylko w drodze ustaw oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji gwarantujący równe traktowanie wobec prawa, na podstawie prawa i w granicach prawa. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Grudziądza została podjęta z naruszeniem wyżej cytowanych przepisów i tym samym uchwała ta narusza prawem chroniony interes prawny skarżącego jako podmiotu niesamorządowego świadczącego dotychczas usługi komunalne na terenie Miasta Grudziądza. Do dnia 30 kwietnia 2011 r. skarżący w ramach wcześniej zawartej umowy z Miastem realizował profesjonalne usługi komunalne w zakresie usług letniego i zimowego utrzymania dróg. Wykonywał je od kilku lat, a uzyskał je zgodnie z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych i na zasadach uczciwej konkurencji. Zaskarżona uchwała przekazując wyżej wymienione usługi podmiotowi samorządowemu, ukształtowała negatywnie indywidualną sytuację prawną skarżącego z uwagi na fakt, iż skarżący po dniu 1 maja 2011 r. został pozbawiony możliwości złożenia swojej oferty na wykonanie usług komunalnych w warunkach zdrowej i rzetelnej konkurencji. Podmiot samorządowy powołany zaskarżoną uchwałą do wykonywania usług komunalnych w zakresie letniego i zimowego utrzymania dróg nigdy tego rodzaju usług nie wykonywał, a jego podstawową i jedyną działalnością jest świadczenie usług transportowych w komunikacji miejskiej. Dla wykonania tych usług, MZK Sp. z o.o. musi ponieść dodatkowo duże nakłady finansowe na zakup maszyn i sprzętu do ich wykonania, a wydatki te w konsekwencji poniesie budżet Miasta. Kwoty poniesione przez budżet Miasta tylko na wyposażenie MZK Sp. z o.o. są wyższe niż kwoty kosztów wynikających z kontynuowania umowy na wykonanie usług utrzymania dróg przez skarżącego. Powyższe postępowanie Gminy Miasta Grudziądz świadczy o zawłaszczaniu przez Gminę obszarów użyteczności publicznej. Zawłaszczając sferę wykonywania usług dla siebie i odbierając ją z rynku dotychczasowym wykonawcom, Gmina prowadzi do wtórnej monopolizacji rynku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 101 ust. l u.s.g. przez błędną wykładnię nie można uznać za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ocenę prawną Sądu I instancji, a także przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentację. Dodatkowo jedynie należy zauważyć, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego dokonując powierzenia dokonując powierzenia ciążącego na niej zadania własnej jednostce organizacyjnej nie czyni tego w drodze zamówienia publicznego. W takiej bowiem sytuacji, gmina sama realizuje nałożone na nią ustawą zadanie, a nie poprzez zlecenie wykonania tego zadania podmiotowi zewnętrznemu. Wnoszący skargę kasacyjną nie mógł skutecznie powołać się na art. 8 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 oraz z 2006 r. Nr 157, poz. 1119, Nr 170, poz. 1217 i Nr 249, poz. 1834) jako źródło swojego interesu prawnego w sprawie, ponieważ ustawa ta utraciła moc wiążącą z dniem 30 kwietnia 2007 r. na mocy art. 137 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331), a zatem jego twierdzenia w tym zakresie są kompletnie bezzasadne. To samo należy powiedzieć o odwołaniu się do art. 33 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jako źródła interesu prawnego Spółki, ponieważ przepis ten nie obowiązuje od 1 stycznia 2010 r., jako że został uchylony na mocy art. 85 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Zatem i on nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.