V SA/Wa 1998/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - oddala skargę - G. S. złożył dnia [...] maja 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (AR i MR) w W., wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności do powierzchni [...] ha położonej na działkach oznaczonych literami [...], zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] (województwo m., powiat ż. i m.). Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wysokość płatności uzależniona jest od usytuowania działek w ramach poszczególnych stref ONW oraz od wielkości powierzchni działek rolnych zadeklarowanych i użytkowanych przez producenta rolnego jako grunty orne , sady, łąki i pastwiska trwałe. Organ wyjaśnił, że podczas weryfikacji wniosku wystąpił konflikt kontroli krzyżowej dotyczący działki [..] nr [...] (pow. [...] ha), z innymi producentami, którzy zadeklarowali te same działki ewidencyjne. Dnia [...] czerwca 2007 r. organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia wykrytych we wniosku nieścisłości dotyczących tej działki. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie, w związku z czym działka [...] nr [...] została wykluczona z płatności. Dalej organ wskazał, iż dnia [...] sierpnia 2006 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono, że na działce [...] nr [...] powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha natomiast powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha. W wyniku przedeklarowania działki stwierdzono zawyżenie o [...] ha. Ponadto na działce rolnej [...] nr [...] o powierzchni deklarowanej [...] ha w dniu kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza, co skutkuje wykluczeniem działki z płatności. Powodem wydania decyzji odmawiającej przyznania ONW była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Różnica ta wyniosła 628,71%. Od powyższej decyzji skarżący pismem z dnia [...] maja 2009 r. wniósł odwołanie, zarzucając iż nie udowodniono mu niespełnienia któregoś z przewidzianych przez prawo warunków do przyznania płatności. Stwierdził, że prowadzi działalność rolniczą w postaci użytków zielonych i upraw energetycznych. Zarzucił również, że protokół kontroli został sporządzony niezgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w W. z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasadniczo zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia czyli bez powiadomienia wnioskodawcy. Skarżący został powiadomiony o dacie przeprowadzenia kontroli, lecz nie skorzystał z przywileju uczestnictwa w tych czynnościach. Kopię protokołu z czynności kontrolnych przekazano wnioskodawcy za pośrednictwem poczty w dniu [...] października 2006 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli na działce rolnej [...] inspektorzy stwierdzili nieprawidłowości oznaczone kodem DR 18, co oznacza, że na całej działce w dniu kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza, natomiast na działce rolnej [...] stwierdzono zawyżenie powierzchni uprawnionej do objęcia wnioskowanymi płatnościami. Organ odwoławczy powtórzył, że działka nr [...] została wykluczona, ponieważ działkę tą umieścił w swym wniosku inny producent rolny, a skarżący na wezwanie do złożenia wyjaśnień nie odpowiedział. Organ odwoławczy podkreślił, że zawyżenie powierzchni deklarowanej na działce [...] nr [...] polegało na zgłoszeniu we wniosku powierzchni nie kwalifikującej się do objęcia płatnościami. Organ wyjaśnił, że warunkiem przyznania płatności ONW jest użytkowanie rolnicze gruntów poprzez prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, przy czym za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wyniki kontroli na miejscu) wskazują jednoznacznie, że wnioskodawca nie spełnił ww. warunków do objęcia gruntów wnioskowanymi płatnościami ze względu na brak użytkowania rolniczo przez prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej działki rolnej [...] oraz części działki [...], przy czym na działce rolnej [...] zawyżenie powierzchni deklarowanej polegało na zgłoszeniu we wniosku powierzchni nie kwalifikującej się do objęcia płatnościami. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] maja 2009 r. W motywach skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił, że w decyzji nie wskazano na podstawie jakiej przesłanki odmówiono mu płatności i z jakiego przepisu taka przesłanka wynika. Podniósł , że w kontekście przewidzianej przepisami definicji działalności rolniczej nieprowadzenie działalności rolniczej może oznaczać jedynie całkowity brak na działce jakiejkolwiek flory i fauny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie z przepisów krajowych zastosowanie mają przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 329, poz.2273 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz.657 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem". Z przepisów wspólnotowych zastosowane mają przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE.L2004/141/18), zwanego dalej "rozporządzeniem 796/2000" oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE.L 2004/153/30), zwanego dalej "rozporządzeniem 817/2004" i przepisy rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1257/1999". Zgodnie z §2 rozporządzenia płatności ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.), oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Za działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Natomiast wyżej wskazane przepisy art. 14 ust.2 i 3 rozporządzenia 1257/1999 stanowiły ( w dacie wydawania decyzji w sprawie), że dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: – prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony, – podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz – stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów aby producent rolny mógł uzyskać prawo do dopłat ONW musi być spełnionych łącznie 5 warunków: 1/ producent rolny musi prowadzić działalność rolniczą , 2/musi ją prowadzić na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), 3/ obszar ONW, na którym prowadzona jest działalność rolnicza musi wynosić co najmniej jeden hektar, 4/producent rolny musi się zobowiązać prowadzić działalność rolniczą przez okres co najmniej 5 lat od daty pierwszej wypłaty, 5/ musi stosować dobrą praktykę gospodarki rolnej. Jak ustalono w wyniku kontroli krzyżowej działkę [...] (nr [...]) objętą wnioskiem skarżącego umieścił w swym wniosku również inny producent rolny. Skarżący na wezwanie do złożenia wyjaśnień nie odpowiedział, w związku z czym organ orzekający wykluczył działkę [...] z wniosku skarżącego. Działka [...] miała powierzchnię [...] ha. Z protokołu kontroli (k.28 akt.adm.) przywołanego w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wynika, że działka nr [...], tj. działka [...] o zadeklarowanej do płatności powierzchni [...] ha , to zaniedbana łąka z krzakami, pokrzywami, ostami , kilkuletnimi krzewami wierzby i olszyny, których przy regularnym użytkowaniu łąki w ogóle by tam nie było. Powierzchnia stwierdzona działki to [...] ha ( k. 24 akt adm.). Pozostała część działki nr [...] to "nieużytek" (szkic pomiaru działek rolnych nr 1 k.33 akt adm). Zdjęcia obrazujące powyższe ustalenia znajdują się na kartach 41 i 42 akt administracyjnych. Z powyższych ustaleń wynika, że różnica miedzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] ha. Z protokołu kontroli wynika ponadto, że działka nr [...] tj. działka [...] o pow. [...] ha nie była w dacie kontroli użytkowana rolniczo, przypisano jej kod DR18 skutkujący wykluczeniem działki z płatności (k.24 akt adm., opis kodów k.29 akt adm.). Zdjęcie obrazujące stan działki [...] znajduje się na karcie 44 akt adm. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z przywołanych wyżej i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, tj. protokołu kontroli, zdjęć działek oraz szkicu pomiaru działki skarżący w odniesieniu do niektórych działek nie spełnił pierwszego z warunków przyznania płatności ONW, a mianowicie na wskazanych we wniosku działkach [...] oraz znacznej części działki [...] w ogóle nie prowadził działalności rolniczej. Nie prowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach, spowodowało, że w świetle przytoczonych wyżej przepisów brak było podstaw do przyznania płatności do tych działek. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przedstawiona przez skarżącego w skardze interpretacja zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzenia definicji działalności rolniczej, według której to interpretacji brak działalności rolniczej oznacza "całkowity brak na działce jakiejkolwiek flory i fauny" jest błędna. W świetle przepisu §2ust.2 rozporządzenia za działalność rolną uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, zgodnie natomiast z §2 ust.1 pkt 2 działalność rolnicza czyli produkcja zwierzęca i roślinna mają być "prowadzone" przez producenta rolnego. Użyte w przepisie określenia "produkcja" i "prowadzenie działalności" wskazują, że prawodawca wymaga pewnej aktywności ze strony tego kto je prowadzi. Samo posiadanie działek o charakterze rolnym, zarośniętych - co wynika z protokołu kontroli oraz fotografii - chwastami , kilkuletnimi krzewami wierzby i olszyny, "których przy regularnym użytkowaniu łąki w ogóle by tam nie było", nie może być w świetle przywołanej wyżej definicji uznane za działalność rolniczą. Sąd stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń, prawidłowo ze zgłoszonych do płatności ONW działek rolnych o powierzchni [...] ha wykluczone z płatności zostały działki o powierzchni [...] ha. Po wykluczeniu powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła [...] ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę a powierzchnią stwierdzoną została wyliczona przez organy orzekające na 628,71%. Przepisy przywołanych wyżej aktów prawnych przewidują sytuacje, w których pomimo spełnienia pięciu ww. warunków w stosunku do części zgłoszonych działek rolnych , producentowi rolnemu nie zostaną w ogóle przyznane płatności ONW. Jednym z takich przepisów jest przepis art. 51 rozporządzenia 796/2004, stanowiący, że jeżeli obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, (poza wyjątkami określonymi w wymienionych przepisach) przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W rozpoznawanej sprawie obszar zadeklarowany przekroczył obszar ustalony o znacznie więcej niż 20%, dlatego skarżącemu należało odmówić przyznania płatności ONW. Odnosząc się do zarzuty skarżącego iż nie został on powiadomiony o kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2007 r., przez co nie mógł w niej uczestniczyć, , Sąd stwierdza, iż zarzut ten jest chybiony. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 /2004 (obowiązującym do 24 grudnia 2007 r.) – kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Stosownie zaś do przepisu art. 23a tego rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W świetle tych przepisów brak jest podstaw do zakwestionowania legalności kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2006 r., jak też uzyskanych w jej toku wyników jedynie ze względu na fakt niezawiadomienia Skarżącego o jej terminie. Po drugie, wskazać należy, iż w sytuacji, gdy niezapowiedziana kontrola ujawniła nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopie raportu z takiej kontroli (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004). Stosownie zaś do jego art. 48 ust. 2 rolnicy otrzymują informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż informacja o stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowościach powinna być do Skarżącemu wysłana w terminie do [...] listopada 2006 r. Organ dopełnił tego obowiązku przesyłając protokół [...] października 2006 r. Po trzecie, doręczony skarżącemu protokół raportu z kontroli z [...] sierpnia 2006 r. zawierał (na stronie 4) pouczenie o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, których skarżący nie złożył. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż w celu ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Tym bardziej, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionował otrzymanego raportu z kontroli. Dodatkowo Sąd wskazuje, iż na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie przejawiał inicjatywy dowodowej. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.