II SA/Wa 798/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. S. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa w tym zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz bezpośrednie naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej. Ponadto odwołująca podniosła, że decyzja Dyrektora Izby Celnej narusza art. 7 kpa, przez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim jest zajmowanie przez odwołującą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. J. S. zarzuciła także naruszenie przepisu prawa materialnego, w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a także niezastosowanie wymienionego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy. Przedstawiając powyższe, odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień [...] w korpusie [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wspomnianego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. W świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Na zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, organ stwierdził, że w przypadku J. S. wymieniony przepis nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie [...] Służby Celnej. W dniu 31 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], nie pełniła też obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników. Na uwagę zasługuje fakt, że ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13 nie zalicza stanowiska [...] do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania wyższego stanowiska kierowniczego albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy [...] - który odwołująca posiadała bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...]. Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującą stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Akta osobowe zawierają dokumenty świadczące o tym, że odwołująca w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. pełniła obowiązki [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Następnie z dniem [...] października 2007 r. została powołana na stanowisko [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Natomiast w dniu [...] października 2008 r. z powyższego stanowiska została odwołana. Zgodnie z przyjętą przez organ interpretacją art. 223 ust. 3 pkt 2, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnione jest od zajmowania - bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. We wskazanym okresie J. S. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień [...], stąd wniosek, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć w opisywanej sytuacji zastosowania. Wynika z tego również, że organ nie zgodził się z sugestią odwołującej, aby użyty w przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym regulują one jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki. Przyjmując interpretację odwołującej odnoszącą się do zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", do korpusu [...] należałoby mianować również funkcjonariusza, którego pozbawiono stanowiska kierowniczego z uwagi na orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci przeniesienia na niższe stanowisko służbowe lub zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez 2 lata (art. 63 pkt 4 i 6 ustawy). Podsumowując powyższe, organ uznał, że przytoczone przez J. S. zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie [...]. Na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. J. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy; - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego; - art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 kwietnia 2011 r. Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Kluczowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z powyższym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu - który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie [...]. Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy dokonać jego wykładni. Stosując wykładnię językową, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W omawianym przypadku, wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą rozstrzygnąć zaistniałe wątpliwości oraz uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy, art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej umieszczony został w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi, uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu. Podkreślić należy, że celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. Jak wspomniano wcześniej przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uznając, że przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Stąd też, wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim było zajmowanie przez J. S. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Organ nie kwestionuje faktu - potwierdzonego dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych - pełnienia obowiązków [...] w Urzędzie Celnym w [...], a następnie powołania na stanowisko [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Jednak okoliczność, że w dniu [...] października 2008 r. skarżąca została z powyższego stanowiska odwołana i w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej nie pełniła wspomnianych funkcji powoduje, że fakt pełnienia w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników nie miał przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia. W skardze z dnia 14 marca 2011 r. skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie przez Szefa Służby Celnej rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Przy wyjaśnieniu zaistniałych wątpliwości pomocna będzie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Należy zauważyć, że wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy - tym właśnie - objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy – takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też, organ wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 2, art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 kpa. Wspomniane artykuły opisują wymóg działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji, a następnie musi ustalić stan faktyczny, co do którego zastosuje te konkretne przepisy. Wywodzi się stąd bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, pozbawiony dowolności interpretacji norm prawnych. Organy administracji w niniejszym postępowaniu respektowały ten obowiązek. Decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, gdyż nie stwierdzono naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.