II SA/Wa 1070/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 3 pkt 1 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. S. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie zasady praworządności opisanej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz bezpośrednie naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim w niniejszej sprawie jest fakt zajmowania przez odwołującą stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. J. S. zaznaczyła również rażące naruszenie art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji bez pouczenia o środkach prawnych. Zarzucając powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień [...] w [...] Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wraz ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 wspomnianej ustawy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 223 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. W świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła również zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, ustalając w ramach korpusów poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy). Przed dniem wejścia w życie ustawy J. S. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Szef Służby Celnej stwierdził, że stosownie do art. 223 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego albo podkomisarza celnego – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Mając na uwadze dyspozycję wspomnianego artykułu Dyrektor Izby Celnej w [...] określił J. S. stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Nadmienił ponadto, że przy określaniu nowego stopnia organ ma niewielką swobodę, gdyż nie może mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż wynikający z art. 223 ust. 2 – 6 ustawy, za wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W przypadku skarżącej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ J. S. w dniu 30 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień [...]. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 107 kpa – organ uznał go za bezzasadny. Brak pouczenia czy i w jakim terminie służy odwołanie od decyzji, organ wyjaśnił tym, że o charakterze decyzji administracyjnej mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu ogłoszonym w dniu 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 949/19. Jednak na dzień wydania przedmiotowego aktu mianowania w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntował się pogląd, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyraz podległości służbowej funkcjonariuszy celnych względem przełożonych i jest aktem z zakresu wewnętrznej sfery działań Służby Celnej. Na powyższą decyzję J. S. pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy...", a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie: art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, ponadto naruszenie art. 6 kpa, przez działanie wbrew zasadzie praworządności czyli nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zarzuciła niezgodność wydanych decyzji z art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W sprawie niniejszej należy rozstrzygnąć spór dotyczący wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Stanowi on, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" należy poddać wykładni językowej. Wspomniany zwrot może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W przypadku, gdy wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą rozstrzyganiu zaistniałych wątpliwości, oraz pozwala uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu między innymi uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis wspomnianego wyżej artykułu nie pozostawia opisanych kwestii uznaniu administracyjnemu. Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Podkreślić należy, że celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Jak wspomniano wcześniej celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Bowiem przyjęcie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Jednak przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżąca nie kwestionuje aktu mianowania w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu, lecz wnosi o mianowanie na wyższy stopień służbowy w tym korpusie. Dokonując rozważań w tej kwestii należy odwołać się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. W jej uzasadnieniu przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Wyjaśniając ten problem, Sąd Najwyższy zaznaczył, że dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Wynika z tego, że przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę, kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy. Ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy – takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r., zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu – słusznie uznając żądanie J. S. dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych za bezzasadne. Tym samym bezzasadny jest również zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Kolejnym zarzutem skarżącej jest naruszenie art. 2, 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 kpa. Wyrażone w nich zasady należy tłumaczyć jako działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji, a następnie musi ustalić stan faktyczny co do którego zastosuje te konkretne przepisy. Organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, nie ma w nim miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych i obowiązek ten organ respektował. Decyzje podjęte zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Szefa Służby Celnej należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.