II GSK 552/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 762/11 w sprawie ze skargi T. D. i P. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz.; 2. zasądza od T. D. i P. D. solidarnie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną uwzględnił skargę T. D. i P. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylając tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r.. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji, przedstawiał się następująco: skarżący wystąpili o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez płatnika za okres od października 2000 r. do lutego 2004 r. oraz od sierpnia 2004 r. do października 2004 r. Decyzją z dnia 4 maja 2011 r. organ odmówił umorzenia należności. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że ocena czy wsparcie udzielone przez organ stanowi pomoc publiczną w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 11998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu o pomocy de minimis (Dz.U.UE.L. 2006.379.5, dalej rozporządzenie Komisji nr 1998/2006) następuje dopiero gdy są spełnione przesłanki udzielenia wsparcia i jednocześnie wolą organu jest jego udzielenie. Organ w przypadku wnioskodawców oceny takiej nie dokonywał, gdyż nie stwierdził, aby zaistniały przesłanki dające podstawę do umorzenia należności - czyli do udzielenia wsparcia - określone art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych). Równocześnie wykluczył możliwość rozpoznawania wniosku na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). Sąd I instancji uchylając tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego powodujących konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że skarżący złożyli wniosek o umorzenie należności w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm., dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Umorzenie składek ubezpieczeniowych, którego się domagali stanowi, zatem rodzaj pomocy de minimis, której limity i zasady udzielania zostały uregulowane nie tylko w ustawodawstwie krajowym, ale również w przepisach prawa europejskiego - rozporządzeniu Komisji nr 1998/2006, określającym zasady udzielania pomocy de minimis. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, wniosek skarżących powinien być rozważony przez organ w oparciu o zasady przewidziane w ustawie o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zaś organ zobowiązany był do ustalenia, czy wniosek spełniał ustawowe wymogi formalne. Następnie powinien był rozpatrzyć merytorycznie wniosek przez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia z punktu widzenia spełnienia przesłanek niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis. Sąd stwierdził, że analiza uzasadnień obu decyzji wskazuje, iż organ skupił się wyłącznie na kwestii umorzenia należności składkowych na gruncie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pominięte zostały przez organ zasady udzielania pomocy de minimis określone w ustawie o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, jej art. 37 ust. 1, w zakresie spełnienia przez skarżących wymogów formalnych, ustalenia czy strona mieściła się w zakresie podmiotowym udzielenia pomocy publicznej i w przypadku stwierdzenia niewykluczenia strony z tej pomocy, ustalenia stosowanie do art. 11 ustawy, progu pomocy. Sąd zwrócił uwagę, że organ badając stan faktyczny sprawy, miał obowiązek dokonać analizy sytuacji strony w kontekście przepisów rozporządzenia Komisji nr 1998/2006, a dokonane w tym zakresie ustalenia powinien zawrzeć w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, czego w zaskarżonej decyzji nie uczynił. Ta wadliwość stanowiła w ocenie Sądu I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 152 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Komisji nr 1998/2006 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ rozpoznający wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest zobowiązany do zbadania czy strona spełnia wymogi formalne przewidziane w art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej niezależnie od pierwotnego stwierdzenia braku ustawowych przesłanek umorzenia należności wymienionych w art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że organy ZUS nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego i nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy stan faktyczny, z którego wynikają skutki prawne poprzez podjęcie przez organ wymaganych działań zostały przez organ prawidłowo i dokładnie wyjaśniony; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że uzasadnienie decyzji ZUS zawierało istotne braki uzasadnienia prawnego a przedstawiony w uzasadnieniu stan faktyczny został wadliwie skonstruowany, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Podnosząc te zarzuty Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. D. i P. D. wskazali, że zaległości powstały na skutek błędnej praktyki organu, a nadto w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 31 lipca 2003r.. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota jej zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy złożenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w oparciu o art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określających przesłanki umorzenie składek. Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu, w tym: 1) postępowanie w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów programów pomocowych, projektów pomocy indywidualnej oraz projektów pomocy indywidualnej na restrukturyzację; 2) zasady współpracy Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwanego dalej "Prezesem Urzędu", oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa z podmiotami opracowującymi programy pomocowe, podmiotami udzielającymi pomocy, podmiotami ubiegającymi się o pomoc oraz beneficjentami pomocy, w zakresie pomocy publicznej; 3) zasady reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji w sprawach z zakresu pomocy publicznej; 4) zasady i tryb zwrotu pomocy publicznej; 5) zasady monitorowania pomocy publicznej. Zakres regulacji ustawowej wynikający z zacytowanego powyżej art. 1, wskazuje, wprost, że ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie zawiera przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnych. Powołany przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 tej ustawy określa jedynie obowiązek podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem, określonych w punkcie 1 tego przepisu zaświadczeń oraz informacji wskazanych w punkcie 2 tego przepisu. Określa więc jedynie wymogi formalne wniosku. Również przepisy rozporządzenia Komisji nr 1998/2006 nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy (ulgi) w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Oczywiście rozporządzenie to ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane. Jednakże nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy de minimis na gruncie krajowym. Określa bowiem jedynie zasady jej przyznawania. Dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów. Tak też się dzieje w krajowym porządku prawnym, w którym w oparciu m. in. o delegację ustawową zawartą w art. 70 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej Rada Ministrów wydała szereg rozporządzeń (np. rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie udzielenie niektórych ulg w ramach pomocy de minimis – Dz.U. Nr 76, poz. 498). W istotnej dla sprawy materii prawnej, w stanie prawnym powstałym już po wydania zaskarżonego wyroku ustawodawca zdecydował się na uregulowanie kwestii nieopłaconych składek, obejmujących okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. 2012 poz. 1551). W świetle przyjętych w tej ustawie rozwiązań prawnych nie budzi wątpliwości, że umorzenia należności, o których w niej mowa, stanowi pomoc publiczną, a ZUS, jako podmiot udzielający pomocy zobligowany jest do dokonywania oceny, czy udzielenie danego środka przedsiębiorcy będzie stanowiło pomoc publiczną oraz prawidłowej kwalifikacji pomocy jako pomocy de minimis lub innej niż do minimis. Z dotychczasowych rozważań wynika, że to na gruncie przepisów prawa krajowego określane są podstawy materialnoprawne do udzielenia danych ulg, i co do zasady dopiero ich spełnienie rodzi obowiązek po stronie organu dokonania oceny udzielonej ulgi pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z tego z kolei wynika, że niespełnienie przesłanki do udzielenia ulgi (odmowa jej udzielenia) czyni bezprzedmiotową ocenę w aspekcie pomocy publicznej i kwalifikacji tej pomocy. Nadto, co wyraźnie należy podkreślić to nie od woli strony zależy tryb, w jakim będzie rozpoznawany wniosek o udzielenie ulgi (umorzenia należności). Tryb i przesłanki umorzenia należności określają bowiem przepisy prawa materialnego. W tej sprawie do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne miały zastosowanie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Analizując sytuację skarżącego w aspekcie przesłanek określonych w przepisach tej ustawy organ doszedł do wniosku, że nie zaistniały podstawy do umorzenia należności. W takiej sytuacji brak było jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego do dokonywania oceny, czy odmowa udzielenie pomocy stanowi pomoc publiczną. Z zaskarżonego wyroku wywieść można, że złożenie wniosku z powołaniem się na przepis ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy społecznej obligowało organ do rozpoznania sprawy jedynie w aspekcie przepisów tej ustawy jak i rozporządzenia Komisji nr 1998/2006. Z poglądem tym z przyczyn już wskazanych nie można się zgodzić. Złożenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w oparciu o art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie wyłącza stosowanie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określających przesłanki umorzenie składek. Racje ma skarżący organ wywodząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej stosuje się wyłącznie w przypadku "udzielenia pomocy tj. przyznania ulgi". Zgodzić należy się również z tym, że jeśli "organ stwierdzi w postępowaniu, że nie ma podstaw do udzielenia ulgi, ponieważ nie pozwala na to przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy systemowej, to traci sens ustalanie czy ulga jest dopuszczalna pomocą publiczną". Z tego też powodu za usprawiedliwiony należało uznać zarzut obejmujący naruszenie powołanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie tych przepisów nastąpiło w obu formach, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. Następstwem błędniej wykładni przepisów było ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji naruszało art. 107 § 3 k.p.a.. Skoro bowiem w sprawie ustalono, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia należności to nie zachodziła konieczność ustalania czy skarżący spełniają kryteria do udzielenia im pomocy de minimis i wykazania tego w uzasadnieniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tego względu poza zakresem jego kontroli jest ocena zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ewentualnego zastosowania w sprawie przepisów wykonawczych do tej ustawy – rozporządzenia 31 lipca 2003r. Oceny w tym zakresie nie dokonał Sąd I instancji, a będzie do tego zobligowany przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t.j. Dz.U. 2013, poz. 490) orzekł jak w sentencji.