II SA/Go 499/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M.S. i G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.S. i G.S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku G.S. i M.S. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzja tego organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. 0 ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie art. 127 § 3, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 z późn.zm.) z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał następujący stan sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. (wpływ do organu 31.01.2011 r.) G. i M. małżonkowie S. zgłosili zastrzeżenia odnośnie inwestycji objętej wnioskiem Pana J.G. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki [...], przy ul. [...]. Zdaniem wnioskodawców, wbrew ustaleniom decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2010 r. [...] o warunkach zabudowy ww. inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w obszarze analizowanym, żadna bowiem z działek w bezpośrednim sąsiedztwie nie jest zabudowana budynkiem gospodarczym. Wbrew stwierdzeniom w analizie urbanistycznej do ww. decyzji, działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem gospodarczym lecz ustawiona została na niej wiata, zaś budynek na działce [...] został wzniesiony samowolnie. Przy granicy tej działki istniejący obiekt nie jest obiektem garażowym, a samowolnie wzniesioną wiatą, pod którą właściciel przechowuje drewno. Zamierzona inwestycja narusza więc rażąco wymóg kontynuacji funkcji zabudowy istniejącego terenu. Zdaniem skarżących, w decyzji w sposób rażący naruszono obowiązek rzetelnej oceny intensywności wykorzystania terenu, pozwalając inwestorowi na zabudowanie 40% powierzchni działki, podczas gdy w najbliższym sąsiedztwie wyliczone wskaźniki zabudowy działek wahają się od 15,25% - 23,17%, a w dalszym sąsiedztwie - zabudowane są w granicach od 14,4 do 16,95%. Rażącym nadużyciem jest powoływanie się w analizie urbanistycznej na powierzchnie zabudowy działek , na 1 których wzniesiono samowolnie budynki mieszkalne a nie gospodarcze (następnie usankcjonowane w drodze tzw. abolicji). Skarżący podkreślili, iż wzniesienie planowanego budynku gospodarczego, zajmującego 40% powierzchni, w sposób oczywisty zaburzy ład przestrzenny w najbliższym sąsiedztwie a także będzie uciążliwe dla najbliższych sąsiadów ze względu na zacienienie działek sąsiednich, z uprawą owoców i warzyw. Zamierzona inwestycja nie nawiązuje ani swą funkcją, ani formą architektoniczną, ani gabarytami do istniejącej zabudowy w sąsiedztwie działki Pana G.. Przedstawiając powyższe, Państwo G. i M.S. wnieśli o potraktowanie ich pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. (znak: [...]) w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako rażąco naruszającej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wniosek ("odwołanie") wraz z aktami sprawy przesłany został Kolegium przy piśmie Urzędu Gminy z dnia [...].02.2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...].03.2010 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz J.G., dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] wskazując m.in., że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ musi wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Organ w powołanej decyzji wskazał, że tego rodzaju sytuacja nie występuje w odniesieniu do kwestionowanej przez strony decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...].03.2010 r. i uzasadnił stanowisko w sprawie. Z zachowaniem terminu (w dniu [...].04.2011 r.) G.S. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. We wniosku strona wskazała, że żąda rzetelnego przeanalizowania przedmiotowej sprawy i wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako rażąco naruszającej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego wydanie decyzji o warunkach 2 zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, aby planowana zabudowa nawiązywała funkcją do zabudowy sąsiedniej - tzw. kontynuacja funkcji zabudowy. Strona wskazała, że ww. przepis jest przepisem prawa materialnego, który został w rażący sposób naruszony przez Wójta Gminy. Organ ten wydał bowiem zaskarżoną decyzję wbrew wyraźnej dyspozycji tego przepisu, z której wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe jeżeli planowana inwestycja nie spełnia przesłanki "kontynuacji funkcji zabudowy". W ocenie strony, przedmiotowe naruszenie miało niewątpliwy i jednoznaczny wpływ na wynik sprawy - do obrotu prawnego została wprowadzona decyzja, która nie mogła zostać wydana zgodnie z obowiązującym przepisem art. 61 ust. 1, który był podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to zdaniem strony - wbrew stwierdzeniom zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. ma charakter materialny - naruszony został przepis prawa materialnego. Bez znaczenia zdaniem strony pozostaje fakt, iż do naruszenia prawa materialnego doszło poprzez błędne ustalenia faktyczne. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji, w tym ustalenia faktyczne - które zgodnie z art. 107 § 1 kpa jest integralną i obowiązkową częścią decyzji, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej, poprzez proste ich zestawienie. Powołując się na powyższe strona zażądała przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego - mającego na celu potwierdzenie, iż: budynek na działce [...] został wzniesiony samowolnie, a tym samym brak podstaw do stwierdzenia m.in. iż jego funkcja to zabudowa gospodarcza; działka nr [...] nie jest zabudowana żadnym budynkiem gospodarczym. Strona zarzuciła także przewlekłość postępowania w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Organ ponownie wskazał, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu odwoławczym, lecz staje wobec kwestii czysto prawnych. W decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zajmując się samą (weryfikowaną) decyzją w kierunku ustalenia, czy dotknięta została jedną z wad materialnych wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne tylko w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa, 3 uzupełnionych odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt 7 i przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od chwili wydania (skutek ex tunc), musi więc wskazać przesłankę pozytywną uprawniającą do wydania takiej decyzji. Strony powołują się na przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. na rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie i doktrynie prawa podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ musi wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stanowiskiem Składu orzekającego Kolegium tego rodzaju sytuacja nie występuje w odniesieniu do kwestionowanej decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...].03.2010 r. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn.zm.), a w tym art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 tej ustawy (dalej zwana "ustawą" lub "upzp"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp, czyli gdy: Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Spełnienie warunku z ww. art. 61 ust. 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna 4 z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. W świetle ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa pojęciu sąsiedztwa należy nadać znaczenie szerokie, traktując działkę sąsiednią jako nieruchomość lub jej część położoną w granicach analizowanego obszaru, tworzącego urbanistyczną całość, który to obszar dla każdej inwestycji wymaga odrębnego ustalenia. Zatem nie tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza wymagania dotyczące nowej zabudowy na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego, którego zasady wyznaczania oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego (w rozumieniu art. 2 pkt ł ustawy) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwane "rozporządzeniem". W ocenie Składu orzekającego Kolegium, w przedmiotowej sprawie weryfikowana decyzja Wójta Gminy wydana została z uwzględnieniem prawidłowo zastosowanych przez ten organ omówionych przepisów i przesłanek materialnych orzekania. Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego urbanistę (zaświadczenie Nr [...] z [...].01.2010 r. w aktach sprawy, k. 54). Decyzja zawiera, jako jej integralną część wymagane prawem załączniki w postaci mapy z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją (załącznik graficzny nr 1) oraz analizy urbanistycznej - część tekstowa i graficzna (zał. nr 2). Analizie poddano teren usytuowany w promieniu 85 m wokół działki objętej inwestycją (nr ewid. [...]), przy czym kryterium takiego wyznaczenia (tu: w odległości większej niż ustawowa minimalna 50 m) organ umotywował w części opisowej analizy (zob. pkt 3- charakterystyka obszaru analizowanego). Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji zabudowy, formy architektonicznej, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu a także dojazdu do działki (zob. pkt 4 analizy - ustalenia warunków zabudowy). Na tej podstawie wobec spełnienia warunków dla zamierzenia budowlanego określonych w art. 61 ust. 1-5 upzp, w tym co do zgodności z przepisami odrębnymi, organ podjął pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie. Wnioskodawcy kwestionują w istocie ustalenia faktyczne poczynione przez organ na podstawie 5 przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w szczególności w zakresie spełniania wymogu zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Sformułowane w tym kontekście zarzuty już w samym założeniu uznać należy za nietrafne, jeśli zważyć, iż wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialny, muszą więc tkwić w samej decyzji. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 kpa). Organ podkreślił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ogranicza się wyłącznie do badania przesłanek stwierdzenia nieważności z powodu kwalifikowanych wad tkwiących zasadniczo w decyzji, a nie obejmuje ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy - co jest istotą postępowania odwoławczego trybu "zwykłego" (art. 138 w związku z art. 15 kpa). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, skład orzekający Kolegium stwierdził, iż decyzja Wójta Gminy prawa nie narusza i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] -jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, Kolegium wskazało, że termin załatwienia sprawy został zachowany. G.S. i M.S. zaskarżyli wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie wlkp., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa: * art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji, która w sposób rażący narusza wskazane przepisy, * art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędna wykładnię polegająca na uznaniu, iż w ww. trybie można stwierdzić nieważność decyzji, która narusza wyłącznie przepis prawa materialnego, * art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie przez SKO żadnych działań mających na celu wyjaśnienie czy doszło do rażących naruszeń art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 K.p.a. W motywach skarg podniesiono, iż rozstrzygnięcie decyzji Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy, będące przedmiotem wniosku skarżących 6 o stwierdzenie nieważności, jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obszarze objętym analizą żadna z działek, wbrew uzasadnieniu decyzji Wójta, nie jest zabudowana budynkiem gospodarczym ( obiekt przyjęty na działce [...] został wniesiony samowolnie). Ustalenia faktyczne organu w wyniku których doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przy braku jasnych i wyraźnych przesłanek prawnych pozwalających na jej wydanie jest rażąco dowolne. W ocenie skarżących należy więc uznać, iż przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 7 K.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący zakwestionowali stwierdzenie organu, iż w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można stwierdzić nieważność decyzji tylko w przypadku, gdy narusza ona rażąco przepis materialny, bowiem obowiązujące przepisy takiego ograniczenia nie zawierają. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu materialnego na skutek takich uchybień proceduralnych, które w przypadku ich potwierdzenia - są oceniane jednoznacznie i nie mogą być akceptowane przez praworządne państwo. Organ bowiem bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, jakichkolwiek dowodów, określił funkcje zabudowy na działkach sąsiednich - jako zabudowę spełniającą funkcję gospodarczą. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." 7 Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy, jak również orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego - jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie, jak zasadnie podnosi Kolegium, ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (v. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. LEX 51233). W doktrynie uznaje się, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa 8 zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują - przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki - nieuchronna konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż ocenę zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości uznania przez organ, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wójta Gminy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uznać należy za przedwczesną. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy na rzecz J.G. dla 9 inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Wskazać należy, że pojęcie ładu przestrzennego (jakkolwiek niedookreślone, nieostre), stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy - jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 10 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 (zwane "dobrym sąsiedztwem") stanowią zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. Kształtowana w tej normie tzw.: "zasada dobrego sąsiedztwa", jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości (tak WSA w Gdańsku, wyrok z dnia 21.04.201 Or. II SA/Gd 447/09). Należy zaznaczyć, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji zatem - to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Istotę sporu i zarzutów skarżących w niniejszym postępowaniu nieważnościowym stanowi właśnie naruszenie przy wydaniu kwestionowanej decyzji zasady dobrego sąsiedztwa. Zasadnie podnoszą skarżący, iż nie można wykluczyć, że rażące naruszenie powyższej normy prawnej może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. 11 W istocie do stwierdzenia naruszenia wskazanej normy koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania tak co do charakteru jak i parametrów, przy czym niezgodność ta musi mieć rozmiary "rażące". Nie można zatem wykluczyć, jak zdaje się to czynić Kolegium, iż w okolicznościach konkretnej sprawy w powyższym aspekcie szczególnie rażące naruszenie przepisów postępowania regulującego tryb ustalania wymagań dotyczących planowanej zabudowy, może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Co przy tym istotne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, a w jej ramach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu przez inwestora, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcja prof. Z.Niewiadomskiego, 4.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, art. 61 str. 500-501). Mając na względzie powyższe Sąd zauważa, iż poza rozważaniami organu orzekającego w kontrolowanej sprawie pozostała kwestia relacji wydanej w trybie zwykłym decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010 r. - do instytucji ładu przestrzennego postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazano powyżej, art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy służy realizacji zasady ochrony ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. W związku z powyższym, rolą organu kontrolującego ww. decyzję w trybie nieważnościowym, jest dokonanie oceny - w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -czy cel wskazany w powołanym przepisie (ochrona ładu przestrzennego) został osiągnięty w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy w kontekście ustalonych dla projektowanej inwestycji warunków zabudowy, określonych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy. Do powyższego zagadnienia organ orzekający w trybie nieważnościowym w decyzjach z dnia [...] marca 2011 r. oraz [...] maja 2011 r. nie ustosunkował się w żaden sposób pomimo zarzutów formułowanych przez Skarżących w toku postępowania nieważnościowego, w szczególności we wniosku inicjującym postępowanie, oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w skargach do Sądu. Sprowadzały się one w istocie do kwestionowania zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie zwykłym z racji 12 na niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenie warunków zabudowy z rażącym naruszeniem tej normy prawnej mimo , iż planowana inwestycja "nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy". W tym właśnie kontekście Skarżący podnosili szczegółowe zarzuty dotyczące ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy w sposób nieodpowiadający - w ich ocenie - charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy) oraz architektonicznej (gabarytów) zabudowy już istniejącej. Zwracali w tym zakresie uwagę na dominującą w obszarze analizowanym zabudowę domów jednorodzinnych szeregową- kontrastującą z tą zabudową - projektowaną inwestycją polegającą na budowie budynku gospodarczego o znacznych gabarytach. Skarżący podnieśli jednocześnie, iż planowana zabudowa zaburzy ład przestrzenny. Wskazać należy, iż uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zawierają poza wskazaniem treści przepisów i analizy trybu postępowania jedynie ogólnikowe stwierdzenia Kolegium co do prawidłowości procedury zmierzającej do dokonania ustalenia warunków zabudowy. Organ nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, a na ich podstawie szczegółowych uwarunkowań zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz obszaru analizowanego w kontekście ustalenia, czy doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, a ewentualnie w dalszej kolejności, czy można je ocenić w kategorii "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasadnie zatem skarżący zarzucają wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 K.p.a. nakazujących organom administracji publicznej stać na straży praworządności, w toku postępowania (z uwzględnieniem jego charakteru i trybu) podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy ponownie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwzględnieniem uwag zawartych powyżej, a swe stanowisko odnośnie podniesionych zarzutów należycie uzasadni czyniąc zadość zasadzie przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienia natury procesowej skutkujące uwzględnieniem skargi powodują, iż przedwczesnym na obecnym etapie sprawy jest odnoszenie się do pozostałych 13 kwestii zarzucanych w skargach, a dotyczących prawnej poprawności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt l sentencji wyroku. O kosztach postępowania, z uwagi na jego wynik, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy, zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego tj. wpisu od skargi w wysokości 200 zł. W ocenie Sądu z uwagi na treść zaskarżonej decyzji - odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, brak było przesłanek do orzekania o jej wykonaniu, w trybie art. 152 P.p.s.a.