II SA/Gl 289/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę przyłącza wodociągowego, stacji transformatorowej i linii napowietrznej 15 kV do projektowanej oczyszczalni ścieków na terenie S., na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]. W aktach sprawy brak dowodów doręczenia decyzji stronom postępowania. Na str. 2 decyzji, obok słów "decyzję odebrałem dnia", znajduje się natomiast, opatrzony datą 16 października 2002 r. nieczytelny podpis. Pismem z dnia 30 listopada 2008 r., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego 4 grudnia 2008 r., Spółka "A" w S. zgłosiła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzuciła, że część terenu przewidziana pod inwestycję jest własnością Spółki. Spółka od 17 maja 1998 r. była pozbawiona organów i nie była należycie reprezentowana. Starosta wiedział o tej okoliczności, ale pomimo tego przeprowadził postępowanie. Możliwość działania Spółka odzyskała z dniem 16 listopada 2008 r. Pozbawienie strony postępowania bez jej winy udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia. Jednocześnie Spółka podała, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 150 § 2 k.p.a., przyczyną wznowienia jest działanie organu, który wydał decyzję. Podniesienie przez Spółkę zarzutu z art. 150 § 2 k.p.a. stało się przyczyną szeregu perturbacji procesowych, skutkujących wydaniem kilku rozstrzygnięć związanych z kwestią właściwości organu uprawnionego do orzekania w sprawie. W pierwszej kolejności Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. przekazał sprawę do rozpoznania Starości B. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ministra Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] r. a postępowanie I instancji umorzone. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę a następnie decyzją z [...] r. uchylił decyzję ostateczną Starosty B. o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...] oraz odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w pozostałej części. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. W konsekwencji doszło do wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] r., którym wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę i wyznaczono jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania Prezydenta Miasta D. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. stwierdził wydanie decyzji Starosty B. z [...] r. z naruszeniem prawa i wskazał, że nie może dojść do uchylenia tej decyzji, albowiem od jej ogłoszenia i doręczenia upłynęło ponad pięć lat. W podstawie prawnej podano przepis art. 146 § 1 i 2 i art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez zawiadomienia stron i nie została wszystkim stronom doręczona. Spółka jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Udzielone pozwolenie na budowę było prawidłowe ale od dnia doręczenia decyzji minęło pięć lat, zatem nie może zostać ona uchylona. Organ I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie dowody ustalił, że decyzja została doręczona i kiedy oraz komu to doręczenie nastąpiło. Odwołanie od decyzji wniesione przez Spółkę, ze względu na swoją treść, stało się powodem kolejnych komplikacji procesowych. W odwołaniu tym Spółka podała bowiem, że oprócz odwołania, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta D. oraz nieważności decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. W odniesieniu do tego ostatniego aktu zarzucono, że inwestor nie mógł dysponować zgodą właściciela działki, skoro Spółka była pozbawiona organów i możliwości działania. W konsekwencji Wojewoda [...] pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę. Nadto Wojewoda zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie, czy złożone pismo stanowi odwołanie, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, albowiem nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie obu tych postępowań w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta D. W odpowiedzi Spółka podała w piśmie z 20 grudnia 2010 r., że "wszystkie pisma budzące wątpliwości organu odwoławczego mają charakter odwołań", co nie wyklucza wskazania w odwołaniu przesłanek nieważności decyzji. Jednocześnie Spółka odniosła się do faktu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że organ w istocie wszczął to postępowanie z urzędu, mimo że powołał się na stanowisko Spółki. Doprowadzono w ten sposób do sytuacji, w której w stosunku do jednej decyzji prowadzone są dwa konkurencyjne postępowania nadzwyczajne, co nie jest dopuszczalne. W reakcji na takie stanowisko strony Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Jak wynika z materiału sprawy, w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez Spółkę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję w dniu [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] r. zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzające wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Wojewoda dostrzegł, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, albowiem wadliwie doręczono decyzję, adresując ją do Urzędu Miasta i Gminy S., nie do Gminy jako strony postępowania. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja ostateczna w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa i jest obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem Spółka jako właściciel działki nr [...] nie brała udziału w postępowaniu. Ustanowiony kurator nie mógł prowadzić bieżących spraw Spółki. Wojewoda co do zasady uznał także stanowisko organu I instancji, że upłynął termin 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji przez strony, to na egzemplarzu znajdującym się w aktach znajduje się nieczytelny podpis opatrzony datą. Jest on dowodem doręczenia decyzji i od tej daty należy liczyć upływ terminu pięcioletniego, który uniemożliwia uchylenie decyzji ostatecznej. Zaznaczono, że nie jest prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "A’ w S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła, że organy pominęły fakt, iż doręczenie decyzji kuratorowi Spółki nie było skuteczne a daty ostatniego z doręczeń, otwierającego bieg przedawnienia, organy nie ustaliły. Datę wniosku o wznowienia należy oceniać według daty nadania, nadto wniesienie wniosku o wznowienie przerywa bieg przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. W końcu zarzucono, że w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę toczyły się i nadal toczą postępowania nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta D. i Starosty B., co narusza przepisy o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu okresu pięcioletniego do uchylenia decyzji ostatecznej, termin jest bowiem terminem materialnym. Zanegowano też tezę, jakoby prowadzone było równolegle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, wskazano, że strona skarżąca na wezwanie organu wyjaśniła charakter swojego pisma jako odwołania i w takim trybie zostało ono rozpoznane. Poinformowano także, że w dacie udzielania odpowiedzi na skargę toczy się przed GINB postępowanie odwoławcze od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] r. Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. Wojewoda [...] poinformował Sąd administracyjny, że decyzją z [...] GINB uchylił decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zwrócił się z zapytaniem, czy w konsekwencji Sąd dokona zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, do czasu rozpoznania kwestii nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. Pismo Wojewody zostało zakwalifikowane jako wniosek strony o zawieszenie postępowania. Sąd zwrócił się do pozostałych stron o uzyskanie stanowiska w tej kwestii. Gmina S. nie zajęła stanowiska w sprawie, natomiast skarżąca Spółka w piśmie z 24 czerwca 2011 r. podała, że nie wnosi sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Nie jest kwestionowane, że w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Spółka "A" w S. nie brała w nim udziału, przez co spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należytą reprezentację Spółka uzyskała 16 listopada 2008 r., zatem wniosek o wznowienie postępowania doręczony organowi 4 grudnia 2008 r. został zgłoszony w terminie. Konsekwencją zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, jest zasadniczo uchylenie decyzji dotychczasowej, jako wydanej w postępowaniu dotkniętym wadą, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Od tej zasady ustawodawca wprowadził jednak pewne wyjątki, polegające na ograniczeniu możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeśli wydana ona została z naruszeniem przepisów. Negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej określa art. 146 k.p.a., należy do nich w szczególności upływ czasu. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, dla których decyzji nie można uchylić (art. 151 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takiej treści jest tożsame z przyznaniem, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 145 § 1, otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych stronie, która poniosła z tego powodu szkodę. W niniejszej sprawie podejmując rozstrzygniecie organy uznały, że upłynął termin 5 lat od doręczenia decyzji. Organ I instancji w żaden sposób nie określił, od jakiej daty termin ten liczy i komu decyzja została doręczona. Organ odwoławczy podjął próbę usunięcia tego braku, jednak nie można jej uznać za prawidłową i skuteczną. Faktem jest, że egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach został komuś wydany w dniu 16 października 2002 r. Nie wiadomo jednak, jaki status procesowy osoba ta miała, w szczególności czy była stroną postępowania lub stronę taką reprezentowała. Wojewoda przyznaje w uzasadnieniu decyzji, że wydanie nastąpiło niezidentyfikowanej osobie, albowiem podpis jest nieczytelny. Oczywiście względy doświadczenia życiowego mogą uzasadniać przypuszczenie, że wydanie decyzji nastąpiło na rzecz inwestora, teza taka winna jednak zostać po pierwsze sformułowana, po drugie zaś, zweryfikowana. Z rozdzielnika decyzji wynika, że była ona przeznaczona do doręczenia wielu podmiotom, o zróżnicowanym statusie procesowym, w tym do wiadomości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Organ odwoławczy nie podjął możliwej wszak próby zweryfikowania, w oparciu choćby o dokumenty znajdujące się w posiadaniu inwestora, czy uzyskał on egzemplarz decyzji w dniu [...] r. W tej sytuacji wniosek, że data ta jest datą doręczenia decyzji którejś ze stron postępowania, jest arbitralny i pozbawiony rzeczowych podstaw. Okoliczność ta winna zostać zweryfikowana w taki sposób, aby możliwe było wykazanie, która ze stron postępowania w dniu 16 października 2002 r. decyzję o pozwoleniu na budowę odebrała. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien zadbać o zgromadzenie takiego materiału dowodowego, który pozwoli obronić tezę, że doszło do wydania decyzji stronie postępowania. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów sformułowanych przez Skarżącą. Nie można w szczególności zgodzić się, że zgłoszenie wniosku o wznowienie postępowania przed ewentualnym upływem terminu 5 lat od doręczenia decyzji, przerywa bieg tego terminu. Skutku takiego k.p.a. nie przewiduje, natomiast ograniczenie dotyczy momentu orzekania przez organ po przeprowadzeniu postępowania o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Ustawa zakazuje uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji upływu 5 lat od jej doręczenia, istotny zatem dla stwierdzenia tej przeszkody jest moment orzekania po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, na etapie wydawania decyzji z art. 151 k.p.a. Termin z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i dotyczy daty orzekania przez organy we wznowionym postępowaniu. Wobec uchylenia przez Sąd decyzji z powodu wyżej opisanego, traci na znaczeniu zarzut dotyczący wydania decyzji z naruszeniem przepisów o zawieszeniu postępowania administracyjnego, związany ze zbiegiem postępowania wznowieniowego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wcześniej, a do wdrożenia drugiego trybu nadzwyczajnego doszło dopiero po wydaniu decyzji organu I instancji, przy czym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] uprzednio, bo w dniu [...] r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują zaś kwestii zbiegu obydwu postępowań nadzwyczajnych. Stąd też przyznanie pierwszeństwa postępowaniu o wznowienie jako wdrożonemu wcześniej, nie naruszało prawa. Istotny jest też fakt, że orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w postępowaniu wznowieniowym (art. 146 § 1 kpa), nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a zatem nie pozbawia strony możliwości żądania stwierdzenia jej nieważności jako skutku dalej idącego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć jednak na względzie fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Ostateczne wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie stwierdzenia jej nieważności stanowi powód do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Wojewoda winien mieć na względzie, że skoro jest on organem właściwym zarówno do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jak i rozpoznania odwołania w niniejszej sprawie, to na etapie postępowania odwoławczego nie zachodzi przesłanka z art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka taka, w razie braku ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie natomiast miała miejsce w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy. Odnosząc się zaś do pisma Wojewody z dnia 6 czerwca 2011 r., wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 56 tej ustawy, bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest zaskarżona decyzja. Skład orzekający nie dopatrzył się też przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 cyt. ustawy, bowiem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie pozostaje w związku z możliwością stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym.