II SA/Ol 653/11

Dnia 6 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 roku sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta skreślił z ewidencji instruktorów prowadzonej przez Prezydenta Miasta instruktora L.M., posiadającego uprawnienia do szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi o nr "[...]" kategorii B oraz unieważnił legitymację instruktora nr "[...]". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu "[...]" L.M. został wpisany do ewidencji instruktorów pod numerem "[...]" i otrzymał legitymację instruktora nr "[...]". W wyniku kontroli przeprowadzonej w "[...]" 2011 r. w "[...]" Ośrodku Szkolenia Kierowców stwierdzono, że instruktor L.M. wielokrotnie naruszał przepisy w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834 ze zm.). Z protokołu kontroli podpisanego w dniu "[...]" wynika, że podczas prowadzenia szkolenia teoretycznego instruktor ten nie realizował tematyki szkolenia dotyczącej: wpływu na funkcje percepcyjne, podejmowanie decyzji, czas reakcji lub zmianę zachowania kierującego pojazdem - temat 3 (karty przeprowadzonych zajęć 103 i 109), zasad użytkowania pojazdu, przewozu osób i ładunków, z uwzględnieniem ochrony środowiska - temat 7 (karty przeprowadzonych zajęć 103 i 107), zadań i kryteriów oceny obowiązujących na egzaminie państwowym - temat 11 (karty przeprowadzonych zajęć 103, 107, 109 i 114). Poza tym instruktor ten przeprowadził egzaminy wewnętrzne w części teoretycznej bez wymaganej obecności instruktora prowadzącego (karty przeprowadzonych zajęć 83, 91, 103, 107 i 114), w tym dwa egzaminy wewnętrzne zostały przeprowadzone z kursantami, którzy nie odbyli minimalnej wymaganej ilości godzin szkolenia teoretycznego (karty przeprowadzonych zajęć 103 i 107). Z kolei w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia nr "[...]" z dnia "[...]" instruktor poświadczył, że szkolona osoba jest przygotowana do złożenia egzaminu państwowego podpisując się jako instruktor prowadzący. Tymczasem z karty przeprowadzonych zajęć, na podstawie której zostało wydane to zaświadczenie wynika, ze nie był on instruktorem prowadzącym i nie przeprowadził egzaminu wewnętrznego. W zaświadczeniu tym w zakresie szkolenia teoretycznego wskazano 30 godzin, a z karty przeprowadzonych zajęć wynika, że szkolenie przeprowadzono w wymiarze 52 godzin. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami zostało wszczęte postępowanie w celu skreślenia z ewidencji instruktorów L.M. Po przeanalizowania zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że instruktor ten przeprowadził egzaminy wewnętrzne w części teoretycznej - prowadząc uprzednio szkolenie teoretyczne w mniejszym wymiarze godzin i nierealizując wymaganej części tematyki. Oznacza to, że prowadził on szkolenie teoretyczne niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia kandydatów na kierowców. Poza tym podpisał zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie kategorii B nr "[...]", które zostało wystawione niezgodnie ze stanem faktycznym. Naruszenia te mają charakter rażący, bowiem istota przewidzianego prawem szkolenia jest przeprowadzenie wobec każdego z kursantów takiego wymiaru godzinowego i tematycznego zajęć teoretycznych i praktycznych, jakie zostały uznane za minimum zezwalające na dopuszczenie kandydata do egzaminu i w przyszłości do kierowania odpowiednimi rodzajami pojazdów w sposób niezagrażający bezpieczeństwu i porządkowi ruchu drogowego. W tej sytuacji organ był zobowiązany do skreślenia instruktora z prowadzonej ewidencji instruktorów. Od powyższej decyzji L.M. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że zajęcia z tematu 3, 7 i 11 zostały przeprowadzone, bowiem u innych kursantów w kartach przeprowadzonych zajęć figurują wpisy potwierdzające odbycie tych zajęć. Poza tym z przepisów Programu szkolenia kandydatów na kierowców i motorniczych nie wynika, aby warunkiem przystąpienia do egzaminu wewnętrznego była realizacja wszystkich tematów szkolenia. Z kolei w części teoretycznej egzaminu wewnętrznego uczestniczył również instruktor prowadzący, który przez niedopatrzenie nie podpisał się na kartach przeprowadzonych zajęć w części dotyczącej egzaminu teoretycznego. Ponadto strona podniosła, że w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia nr "[...]" miał prawo poświadczyć, że osoba, której dotyczy zaświadczenie, jest przygotowana do egzaminu państwowego, bowiem to on jako instruktor dokonał faktycznej weryfikacji wiedzy i umiejętności osoby szkolonej w trakcie egzaminu wewnętrznego. Natomiast zaświadczenie wystawia i za jego prawidłowość oraz zgodność ze stanem faktycznym odpowiada kierownik ośrodka szkolenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że instruktor nie zrealizował przewidzianej dla kandydatów na kierowców tematyki szkolenia teoretycznego w zakresie tematu 3 - "Wpływ na funkcje percepcyjne, podejmowanie decyzji, czas reakcji lub zmianę zachowania kierującego pojazdem..." (karty przeprowadzonych zajęć 103 i 109), tematu 7 - "Zasady użytkowania pojazdu, przewozu osób i ładunków, z uwzględnieniem ochrony środowiska" (karty przeprowadzonych zajęć 103 i 107), tematu 11 - "Zadania i kryteria oceny obowiązujące na egzaminie państwowym" (karty przeprowadzonych zajęć 103, 107, 109 i 114). Poza tym w odniesieniu do dwóch kursantów (karta nr 103 i 107) ilość godzin szkolenia teoretycznego wynosiła 28 godzin, przy obowiązku przeprowadzenia szkolenia w minimalnej ilości 30 godzin. Ujawnione okoliczności pozwalają, zdaniem organu, na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Bowiem ilość godzin szkolenia teoretycznego oraz obowiązek realizacji określonych tematów szkolenia wynika wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834 ze zm.). Z przepisów tych wynika także dla instruktora obowiązek realizowania programu szkolenia i odzwierciedlania tego stanu rzeczy w karcie przeprowadzonych zajęć. Ponadto organ wskazał, że instruktor nie jest zwolniony z odpowiedzialności za rzetelne i zgodne ze stanem faktycznym potwierdzenie danych zawartych w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia. Strona, jako instruktor prowadzący, potwierdziła w zaświadczeniu nr "[...]" o ukończeniu szkolenia podstawowego w zakresie kategorii B, że osoba w nim figurująca odbyła 30 godzin zajęć teoretycznych i tym samym została uznana za przygotowaną do złożenia egzaminu państwowego. Tymczasem z karty przeprowadzonych zajęć nr 109 wynika, że osoba ta uczestniczyła w 28 godzinach zajęć teoretycznych. W tej sytuacji organ uznał, że strona jako instruktor dopuściła się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, co skutkuje skreśleniem z ewidencji na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na powyższą decyzję L.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy obu instancji podczas rozpatrywania sprawy nie wzięły pod uwagę złożonych przez skarżącego wyjaśnień, z których wynikało, że zajęcia z tematu 3, 7 i 11 w ramach szkolenia zostały przeprowadzone. Fakt nieodbycia tych zajęć przez osoby, których karty zajęć skontrolowano, spowodowany był ich nieobecnością na zajęciach. Dopuszczenie tych osób do egzaminu wewnętrznego, pomimo niezrealizowania przez nich wymaganego minimum godzin szkolenia teoretycznego, stanowi naruszenie prawa, ale dokonane przez kierownika ośrodka szkolenia oraz instruktora prowadzącego. Brak odniesienia się w wydanych decyzjach do wyjaśnień złożonych przez skarżącego stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Ponadto skarżący podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów jednoznacznie określają, kto wystawia zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i tym samym odpowiada za zgodność zawartych w nim danych ze stanem faktycznym. Instruktor potwierdza jedynie spełnienie przez osobę szkoloną wymagań określonych w art. 90 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz posiadanie przez nią charakterystyki absolwenta kursu określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. Organ nie wskazał żadnego przepisu dotyczącego szkolenia i egzaminowania, który nakłada na instruktora odpowiedzialność za treść lub prawidłowość wystawionego zaświadczenia, co stanowi naruszenie zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta skreśla instruktora z ewidencji jeżeli instruktor ten dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Literalne brzmienie przepisu czyni oczywistym, że naruszenie przepisów, o którym mowa powyżej, nie musi być wielokrotnym procederem. Nawet bowiem jednokrotne działanie stanowiące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia, o ile miało charakter naruszenia rażącego, stanowi przesłankę, o której mowa w art. 107 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Nie każde także naruszenie przepisów w zakresie szkolenia powoduje skreślenie instruktora z ewidencji, ale tylko takie, które ma charakter rażący. Z rażącym naruszeniem przepisów mamy zaś do czynienia wówczas, gdy jest ono jaskrawe i dotyczy przepisów mających istotne znaczenie w danej dziedzinie. Uznaje się w doktrynie, iż w odniesieniu do obowiązków instruktora szkolenia kierowców może chodzić np. o pobieżne omawianie tematów, nierealizowanie programu szkolenia, skracanie godzin przeznaczonych na jazdę itp. (por. Ryszard A. Stefański: Komentarz do art. 107 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym [w:] Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Lex 2008). W razie ustalenia, że instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia starosta nie tylko jest jedynie uprawniony, lecz zobligowany do skreślenia instruktora z prowadzonej ewidencji. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego lecz jest organ obowiązany jest do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako instruktor niewątpliwie dopuścił się naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, bowiem zostało to w sposób jednoznaczny udowodnione w trakcie postępowania administracyjnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący przeprowadził egzaminy wewnętrzne w części teoretycznej – prowadząc uprzednio szkolenie teoretyczne w mniejszym wymiarze godzin i nierealizując wymaganej części tematyki w stosunku do części kursantów. Z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834, ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 27 października 2005 r. wynika, że potwierdzenia przeprowadzenia poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych dokonuje każdorazowo osoba prowadząca zajęcie i osoba szkolona poprzez stosowne wpisy w karcie przeprowadzonych zajęć. Wpisy te mają odzwierciedlać rzeczywisty przebieg szkolenia, co następnie decyduje o dopuszczeniu do egzaminu wewnętrznego (§ 6 ust. 2 Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych, stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r.). W przypadku dwóch osób biorących udział w szkoleniu stwierdzono na podstawie kart przeprowadzonych zajęć podpisanych przez skarżącego, że nie przeszły one wymaganego 30-godzinnego szkolenia teoretycznego, a zostały dopuszczone do egzaminu wewnętrznego (karta 103 i 107). Należy również zwrócić uwagę, że w § 2 ust. 1 Programu szkolenia zostały wskazane wiadomości, umiejętności i zachowania, które co najmniej powinien posiadać absolwent kursu. Do tych niezbędnych wiadomości został zaliczony temat dotyczący: wpływu na funkcje percepcyjne, podejmowanie decyzji, czas reakcji lub zmianę zachowania kierującego pojazdem m.in. alkoholu lub podobnie działającego środka, wahań stanu emocjonalnego, zmęczenia (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit c), zasad użytkowania pojazdu, przewozu osób i ładunków, z uwzględnieniem ochrony środowiska (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit g), zadań i kryteriów oceny obowiązujących na egzaminie państwowym (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit k). Z kart przeprowadzonych zajęć 103, 107, 109 i 114 wynika, że nie wszystkie tematy zostały przez skarżącego zrealizowane. Tym samym dopuścił skarżący instruktor do przeprowadzenia egzaminu teoretycznego wewnętrznego osoby, które nie zrealizowały minimum programowego wynikającego z powołanego rozporządzenia. Poza tym w stosunku do dwóch osób o nr kart 103 i 107 zrealizowano obowiązkową ilość godzin jedynie w wymiarze 28, co przy braku nadto potwierdzenia odbycia szkolenia w zakresie wpływu na funkcje percepcyjne, podejmowanie decyzji, czas reakcji lub zmianę zachowania kierującego pojazdem m.in. alkoholu lub podobnie działającego środka, wahań stanu emocjonalnego, zmęczenia pozwala uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, skoro brak ten bezpośrednio przekłada się na przyszłe bezpieczeństwo kierujących pojazdem w ruchu drogowym. Skarżący również podpisał zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego w zakresie kategorii B nr "[...]" z dnia "[...]", które zostało wystawione niezgodnie ze stanem faktycznym. Zaświadczenie to jest wydawane osobom, które posiadają wiedzę i umiejętności określone w charakterystyce absolwenta kursu oraz uzyskały pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Skarżący podpisał zaświadczenie jako instruktor prowadzący i tym samym potwierdził przygotowanie kursanta do złożenia egzaminu państwowego, mimo że nie był instruktorem prowadzącym kursanta, ani nie przeprowadzał egzaminu wewnętrznego (karta przeprowadzonych zajęć 109). Nie do przyjęcia zatem postaje twierdzenie skarżącego, iż odpowiedzialność za wystawienie takiego zaświadczenia ponosi jedynie kierownik ośrodka szkolenia, zaś instruktor potwierdza jedynie spełnienie przez osobę szkoloną wymagań określonych w art. 90 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowych oraz posiadanie przez taką osobę charakterystyki absolwenta kursu określoną rozporządzeniem z dnia 27 października 2005 r., co wobec pozytywnego egzaminu wewnętrznego, a także egzaminu państwowego jaki ta osoba złożyła należy uznać co do zasady za zgodne ze stanem faktycznym, gdyż przy takim założeniu w zaświadczeniu tym winien być uwzględniony jedynie podpis kierownika ośrodka szkolenia, a tymczasem wcale tak nie jest. Jak wynika z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 października 2005 r. wprawdzie to kierownik ośrodka szkolenia kierowców po ukończeniu kursu szkolenia podstawowego lub dodatkowego wydaje zaświadczenie o ukończeniu szkolenia lecz, jak wynika z ust. 3 tego paragrafu w zaświadczeniu umieszcza się imię, nazwisko i numer instruktora prowadzącego, o którym mowa w § 15 według wzoru określonego w załączniku nr 4 do rozporządzenia, z którego wynika, iż instruktor prowadzący także potwierdza uznanie kursanta za przygotowanego do złożenia egzaminu państwowego. Reguła powyższa znajduje logiczne uzasadnienie w kompleksowej regulacji dotyczącej szkolenia kierowców, gdyż to właśnie instruktor prowadzący posiada wiedzę, czy kursant faktycznie został przygotowany do egzaminu państwowego oraz nie będzie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tej sprawie nadto poza potwierdzeniem tych okoliczności mimo, że skarżący nie był dla tego kursanta instruktorem prowadzącym to nadto z zaświadczeniu tym doszło do potwierdzenia okoliczności niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż kursant ten nie odbył wymaganego szkolenia w postaci 30 godzin zajęć teoretycznych, a jedynie 28. Bez znaczenie dla oceny charakteru prawnego tego naruszenia pozostaje okoliczność, iż osoba ta zadała egzamin wewnętrzny a następnie państwowy, skoro w każdym momencie uczestniczenia w ruchu drogowym może się okazać, iż zabraknie jej niezbędnej wiedzy w zakresie tematu, który nie został przez instruktora zrealizowany w toku szkolenia. Nie sposób zatem uznać, iż w odniesieniu do takiego naruszenia w zakresie szkolenia kierowców nie zachodzi rażące naruszenie tychże zasad szkolenia. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w tej sprawie organów, iż naruszenia te miały charakter rażący i obligowały starostę do dokonania skreślenia z ewidencji instruktorów. Podkreślenia wymaga, że istotą przewidzianego prawem szkolenia jest przeprowadzenie wobec każdego z kursantów takiego wymiaru teoretycznych i praktycznych zajęć, jakie zostały uznane za minimum zezwalające na dopuszczenie kandydata do egzaminu i w przyszłości do uczestnictwa w ruchu drogowym. Dopuszczenie do egzaminu wewnętrznego kursanta, który nie zrealizował wymaganego minimum programowego, stanowi naruszenie fundamentalnych zasad szkolenia i jaskrawy przykład takiego naruszenia prawa, które w przypadku instruktora ma charakter rażący (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Gl 966/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.