II SA/Wa 502/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę W dniu [...] września 2010 r. M.F. złożył do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. w oparciu o art. 47 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojonych Rzeczypospolitej Polskiej i art. 104 k.p.a. odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej po rozpatrzeniu odwołania M.F. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, iż odwołujący zajmował lokal mieszkalny w L. przy ul. [...] na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. jako osobną kwaterę stałą. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wywodził, że zgodnie z ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, przez kwaterę należy rozumieć lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater. W ocenie organu zajmowany przez M.F. lokal mieszkalny nie stanowi kwatery w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bowiem nie jest ujęty w wykazie kwater. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, iż M.F. nie przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej, gdyż nie spełnia on wymogów z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy ww. Wywiedziono również, że nie ma podstaw do wypłaty zainteresowanemu odprawy mieszkaniowej w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, gdyż posiada on tytuł prawny do zamieszkiwania w lokalu położonym w L. w postaci decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Uregulowanie to bowiem znajduje zastosowanie do żołnierzy, którzy nie zajmują żadnego lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, natomiast strona taki lokal zajmuje. Organ podkreślił, że o charakterze konkretnego lokalu nie decyduje treść decyzji o jego przydziale, lecz aktualne przeznaczenie. Organ motywował, że obowiązek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej sprowadza się do zapewnienia warunków mieszkaniowych żołnierzom. Normy dotyczące wypłaty odprawy mieszkaniowej dotyczą sytuacji, gdy żołnierz z uwagi na zakończenie służby wojskowej nie może zajmować lokalu ponieważ: - jest on przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater, zaś żołnierz z chwilą zakończenia tej służby nie jest podmiotem uprawnionym do dalszego zajmowania kwatery, - nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W ocenie organu wypłata odprawy mieszkaniowej w tych sytuacjach ma na celu zapewnienie byłym żołnierzom zawodowym możliwość nabycia lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, iż strona zajmuje lokal mieszkalny, który nie stanowi kwatery i w związku z zakończeniem służby wojskowej nie była zobowiązana go zwolnić brak jest podstaw do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Organ podkreślił, iż zainteresowanemu zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przysługuje prawo do zajmowania omawianego lokalu mieszkalnego i tym samym potrzeby mieszkaniowe skarżącego mogą być dalej zaspokajane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M.F. zarzucając: - naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r., w stosunku do którego nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wbrew temu przepisowi, nie przysługuje odprawa mieszkaniowa; - naruszenie norm prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a tym samym przyjęcie, że skoro w stosunku do odwołującego się nie można było po 1 lipca 2004 r. wydać decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, to automatycznie utracił on prawo do odprawy mieszkaniowej; - naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, iż skoro odwołujący zachował po dniu 1 lipca 2004 r. prawo do zajmowania kwatery służbowej, to nie nabył prawa do odprawy mieszkaniowej. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący motywował, iż odprawa mieszkaniowa z całą pewnością mu przysługuje, albowiem do chwili obecnej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W ocenie skarżącego jego racje poparte są orzecznictwem sądów okręgowych i apelacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów o postępowaniu, co czyni skargę niezasadną. Istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – a co za tym idzie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji – jest data wpłynięcia wniosku o wypłatę odprawy pieniężnej oraz data zwolnienia ze służby wojskowej. Organy obydwu instancji ustaliły, iż wniosek wpłynął w dniu [...] września 2010 r., a skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] września 2010 r. Okoliczności powyższe mają bowiem znaczenie z uwagi na fakt, iż – co słusznie podkreślał organ odwoławczy – w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Ustawą tą zmieniono legalną definicję kwatery, zawartą w art. 1a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Do powyższej nowelizacji kwaterę definiowano jako lokal mieszkalny przeznaczony wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej (art. 1 a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r.). W myśl zaś art. 23 ust 4 do chwili zmiany, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2010 r. Prezes Agencji, w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej, zatwierdzał wykazy kwater oraz wykaz kwater, które stały się zbędne na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej, sporządzone przez dyrektorów oddziałów regionalnych. W wykazie kwater umieszczano lokale mieszkalne, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4, oraz kwatery funkcyjne i kwatery zastępcze. Zmiana ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2011 r. zmieniła zakres pojęciowy objęty definicją kwatery stałej. Obecnie jako kwaterę rozumie się lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater (art. 1a pkt 2). Obligatoryjnym więc elementem niezbędnym do zakwalifikowania danego lokalu jako kwatery jest nie tylko charakter jego przeznaczenia do zakwaterowania żołnierza zawodowego, ale nadto dyspozycja tej normy prawnej, której skutek taki wiąże z wpisaniem do wykazu kwater. O tym więc, czy mamy do czynienia z kwaterą decydują obecnie dwa elementy: przeznaczenie do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęcie lokalu w wykazie kwater. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw stanowiła, iż jedynie do spraw wszczętych a nie zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi została wszczęta pod rządami przepisów w brzmieniu zmienionym przez wyżej powołaną ustawę, albowiem wniosek został złożony w dniu [...] września 2010 r., a zwolnienie ze służby wojskowej nastąpiło z dniem [...] września 2010 r. Zasadnie więc organ przyjął, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy po nowelizacji, obowiązującej od dnia 1 lipca 2010 r. Podzielić należy zapatrywanie organu, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Słusznie bowiem stwierdził organ, iż skoro lokal zajmowany przez skarżącego nie jest wpisany do wykazu kwater, to zgodnie z obowiązującą obecnie definicją nie stanowi on kwatery, a co za tym idzie przytoczony powyżej przepis nie może mieć zastosowania. Bezsporne bowiem jest, iż lokal zajmowany przez M.F. nie został ujęty w wykazie kwater. Tego zapatrywania nie mogą zmienić stanowiska Sadów Apelacyjnych w G. i w S. zwarte w wyrokach [...], [...] i [...], zapadały one bowiem w odmiennym stanie prawnym i wręcz sugerowały, że brak zamieszczenia w definicji kwatery konieczności ujęcia jej w wykazie kwater przesądza o zasadności powództwa. Ponownie podkreślić należy, iż obecnie w definicji kwatery jako warunek sine qua non do zaliczenia lokalu do kategorii kwater wymagane jest umieszczenie go w stosownym wykazie. Nie jest to więc już, tak jak to uprzednio wynikało z nieobowiązującego obecnie w tym kształcie art. 23 ust. 4 ustawy jedynie techniczna rejestracja, lecz czynność pociągająca za sobą określony skutek prawny. Chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b zgodnie, z którym żołnierzowi służby stałej przysługuje odprawa mieszkaniowa jeżeli do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Skarżący wywodzi, iż nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela argumentację organu, iż o charakterze konkretnego lokalu nie decyduje literalna treść decyzji o jego przydziale, ale aktualne przeznaczenie. Lokal zajmowany przez M.F. nie został ujęty w wykazie kwater i funkcjonuje jako lokal mieszkalny. Fakt więc, że decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. dotyczy przydziału osobnej kwatery stałej nie przesądza o obecnym przeznaczeniu lokalu. Zwrócić należy uwagę, iż art. 1a pkt 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP definiuje zajmowanie lokalu jako posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu albo umowy użyczenia. Skarżący zajmuje więc przedmiotowy lokal w oparciu o postanowienia zwarte w decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Pamiętać bowiem należy, że organy – zgodnie z art. 6 k.p.a. – działają w oparciu o przepisy prawa, a więc mają obowiązek stosować właściwe regulacje prawne obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Skoro lokalu zajmowanego przez skarżącego nie można zaliczyć do kategorii kwater, a jest on lokalem mieszkalnym to decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. należy odczytać jako tytuł prawny uprawniający do zajmowania tego mieszkania, co też organ uczynił. Bezpodstawny jest także zarzut zawarty w skardze, a odnoszący się do naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3, albowiem w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy obydwu instancji przepis ten już nie obowiązywał, gdyż w został zmieniony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. Na marginesie jednak zauważyć należy, iż z przepisu tego wynikało, że nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym między innymi w sytuacji, gdy żołnierz służby stałej, między innymi nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Z powyższego skarżący wywodził, iż skoro nie zwolnił kwatery stałej, to taka decyzja nie została wydana. W tym miejscu odwołać należy się do wcześniejszych rozważań, iż decyzją taką jest decyzja z dnia [...] lipca 2000 r., albowiem lokal nią objęty w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów nie jest kwaterą, lecz lokalem mieszkalnym. Jednakże istotę stanowi fakt, że organ nie mógł naruszyć przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania z uwagi na fakt jego nieobowiązywania w tym kształcie w chwili wydawania decyzji. Okoliczności podane powyżej przesądzają o bezzasadności ostatniego z zarzutów skargi, to jest naruszenia art. 23 ust. 1, przy czym zauważyć należy, iż skarżący nie precyzuje naruszenia treści, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu dotyczy zarzut. Mając na względzie powyższe rozważania na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.