II SA/Bd 975/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję [...] Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części określonej w punkcie 2, 2. stwierdza nieważność decyzji – rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2011r., 3. stwierdza, że decyzja określona w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 975/11 UZASADNIENIE Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 111 pkt 16, art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w zw. z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2008 r., Nr 23, poz. 137 ze zm.) zwolnił K. S. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 2010 r. i przeniósł do rezerwy wskutek nieobecności w służbie jednorazowo przez okres trzech dni roboczych, która nie została usprawiedliwiona. Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zmienił rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej K. S. nastąpi z dniem [...] marca 2011 r. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego złożył K. S. wnosząc o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego rozkazu do czasu wydania decyzji ostatecznej przez organ II instancji. Skarżący powyższemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności: - naruszenie § 21 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo tego, że nie zaistniały okoliczności do jego zastosowania, - naruszenie § 7 13 ust. 1 i 2 w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r., poprzez zastosowanie wadliwej podstawy zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, a tym samym wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, - naruszenie art. 163 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie, naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, - naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa, - naruszenie art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 110 kpa. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2011 r. K. S. odmówił przyjęcia rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ ustali w dalszej kolejności, że odwołanie od ww. rozkazu personalnego do organu I instancji wpłynęło w dniu [...] marca 2011 r. złożone przez skarżącego za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] marca 2011 r. K. S. nie mogąc się zgodzić z takim stanowiskiem organu wniósł za pośrednictwem Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., w której domagał się uchylenia w całości postanowienia Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powyższemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, a co za tym wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania, gdy tym czasem, z okoliczności faktycznych w sprawie wynikało, że odwołujący dochował terminu, o którym mowa jest w art. 129 § 1 kpa, bowiem odwołanie zostało wniesione w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym otrzymał od odpowiedź od Dowódcy P. Okręgu Wojskowego na swój wniosek oparty na podstawie art. 111 § 1 kpa. Skarżący podkreślił, że bez sporne uznać należy w sprawie, że w dniu [...] lutego 2011 r. odmówił przyjęcia rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego. Podkreślił, że umknęło jednak uwadze organowi II instancji, że Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego ww. rozkaz personalny przesłał w dniu [...] lutego 2011 r. za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania skarżącego. Rozkaz został odebrany w dniu [...] lutego 2011 r. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2011 r. zwrócił się do Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z wnioskiem opartym na podstawie art. 111 § 1 kpa o wyjaśnienie niejasności, co do rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie personalnym Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2011 r., jak również o jego uzupełnienie, co do pouczenia, do kogo, (na jaki konkretnie adres) należy złożyć środek zaskarżenia od tego rozkazu. Skarżący podkreślił, że Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego w formalnym piśmie o numerze [...] z dnia [...] marca 2011 r. zajął pisemne stanowisko w przedmiocie ww. wniosku. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2011 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych uwzględniając w całości skargę K. S. uchylił postanowienie Nr [...] Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz rozpatrując odwołanie od rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 21 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej podkreślono, iż organ wojskowy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie naruszył wskazanego przepisu. Rozkaz Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] października 2010 r. określał termin zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej na dzień [...] grudnia 2010 r., natomiast rozkaz personalny Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2011 r., zmieniał datę zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z dnia [...] grudnia 2010 r. na dzień [...] marca 2011 r. Z uwagi na brak możliwości wykonania w terminie rozkazu o zwolnieniu, organ zwalniający miał prawo i obowiązek zmienić termin zwolnienia. W związku z powyższym organ nie zgodził się ze stroną, że brak doręczenia we właściwym terminie rozkazu Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] października 2010 r. spowodował, że ustała podstawa do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie jednorazowo przez okres trzech dni roboczych. Odnośnie podnoszonego w odwołaniu naruszenia § 13 ust. 1 i 2 w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, o których mowa w art. 111 pkt 16 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 13 ust. 1 i 2 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ organ wojskowy zmieniając termin zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej działał zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi zawodowej służby wojskowej, w szczególności § 21 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Przepis art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszcza zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych, przy czym chodzi o przepis prawa powszechnie obowiązującego. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2011 roku z żądaniem jej uchylenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem powielając i podtrzymując w całości zarzuty wywiedzione już w odwołaniu. Zdaniem skarżącego każdy organ administracji publicznej, który w jakimkolwiek trybie stara się zmienić, uchylić lub stwierdzić nieważność uprzednio wydanej przez siebie decyzji, a za taką należy uznać rozkaz personalny Nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2011 r., powinien zawiadomić pisemnie o tym stronę, aby ta mogła brać czynny udział w tym postępowaniu, a tym samym również składać swoje wnioski dowodowe i wyrażać swoje stanowisko, co do zebranych w sprawie dowodów. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W powyższej sprawie dopuszczono się szeregu uchybień procesowych, których pierwotnym źródłem było zbyt późne doręczenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Mimo wydania decyzji w tym dniu wysłano ją do adresata dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r., co przy uwzględnieniu przepisów o doręczeniach skutkowało jej odebraniem w dniu [...] stycznia 2011 r. Rozkaz personalny nr [...] w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy wskutek nieobecności w służbie jednorazowo przez okres trzech dni roboczych, która nie została usprawiedliwiona, został wydany [...].10.2010 r. Podstawa materialnoprawna decyzji nie budzi wątpliwości. Skarżący był nieobecny w służbie 3 dni, co na mocy art. 111 pkt 16 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) powoduje konieczność zwolnienia żołnierza ze służby. Dowódca ma prawo określić termin zwolnienia. W decyzji określono ten termin na [...] grudnia 2010 r. Decyzja ta została jednak doręczona w dniu [...] stycznia 2011 r. W tej sytuacji termin zwolnienia już minął. Decyzja była niewykonalna momencie jej doręczenia (ale nie w momencie jej wydania, co mogłoby skutkować nieważnością). Nie została ona zaskarżona, co spowodowało, że po 14 dniach (termin na zaskarżenie) stała się ostateczna. Zgodnie z art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie decyzją jest niezależne od tego, czy organ jest przekonany o trafności tej decyzji, czy też uważa ją za wadliwą. Doręczenie decyzji jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, tzn, w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia decyzji na mocy art. 154, 155, 161 i 163 K.p.a. Jako podstawę zmiany decyzji pierwotnej organy wskazały art. 163 K.p.a. i przepisy prawa materialnego, których stosowanie nie budzi wątpliwości. Przepis art. 163 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach, oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W ocenie Sądu przepis ten był niewłaściwie zastosowany. Przepis art. 163 K.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy uchylenia. W przepisie tym zawarte jest odesłanie do przepisów odrębnych. To przepisy odrębne mają przewidywać zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Przykładem takich przepisów odrębnych jest art. 106 ust. 5 ustawy z 12.3.2009 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przepis art. 163 K.p.a. jest normą odsyłającą do innych aktów prawnych. W ocenie Sądu należało stwierdzić wygaśnięcie decyzji z dnia [...].10.2011 r. na mocy art. 162 pkt 1 K.p.a. albowiem decyzja ta stała się bezprzedmiotowa (minął termin wypowiedzenia) a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym, który w tym wypadku należy rozumieć jako konieczność zapewnienia działania organów zgodnie z prawem. Należało wydać nową decyzję o zwolnieniu z bliskim terminem wypowiedzenia i niezwłocznie ją doręczyć. Rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2011 r. zmieniający termin wypowiedzenia został doręczony w dniu [...] lutego 2011 r. Organy orzekające przyjęły datę [...] lutego, podczas gdy z załączonej kserokopii wynika data [...].02.2011 r. Należy tą sprzeczność wyjaśnić. Podana w tym rozkazie personalnym podstawa prawna (art. 163 K.p.a.) nie miała zastosowania, co uzasadnia przyjęcie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej i należało stwierdzić jej nieważność. Naruszono przepis art. 110 K.p.a. Stwierdzenie nieważności dotyczy głownie wad materialno prawnych, jednakże w podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mieszczą się także wady procesowe. Tym samym rozpoznanie odwołania od nieważnej decyzji także skutkuje przyjęciem naruszenia prawa przez tą decyzję. W decyzji nr [...] z [...].06.2011 r. zastosowano łącznie instytucję samokontroli odnośnie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz rozpoznano odwołanie merytorycznie. Takie rozwiązanie Sąd uznaje za nie w pełni prawidłowe przy jednoczesnej ocenie, że nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Instytucja samokontroli, po wniesieniu skargi do sądu jest szczególnym trybem postępowania, w którym organ działa niejako za sąd. Z chwilą wniesienia skargi gospodarzem sprawy jest sąd. W celu niedopuszczenia do zbędnych postępowań ustawodawca przewidział instytucję samokontroli. W ocenie Sądu uwzględnienie skargi na postanowienie winno także nastąpić w formie postanowienia. Od postanowienia uwzględniającego skargę strona może złożyć skargę do sądu i praktycznie z rozstrzygnięciem należałoby odczekać do upływu terminu zaskarżenia nowego rozstrzygnięcia do Sądu. Jeżeli skarga została uwzględniona w całości sąd umarza postępowanie sądowe. W powyższej sprawie ten punkt decyzji nie został zaskarżony. W toku dalszego postępowania należy wydać decyzję o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz szybko i skutecznie ją doręczyć. Po uprawomocnieniu się tej decyzji należy wydać nową decyzję o zwolnieniu i także szybko i skutecznie ją doręczyć. Dalsze korzystanie przez skarżącego z błędów proceduralnych, w sytuacji określanej w stosunkach cywilnych jako z ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, nie leży w interesie społecznym. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.