I OSK 76/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1000/11 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1000/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: E. Z. wyrokiem Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego z dnia 29 marca 1974 r. sygn. akt [...] został skazany na karę roku pozbawienia wolności, karę dodatkową grzywny i degradację, a rozkazem personalnym nr [...] (pkt 21) z dnia [...] lipca 1974 r. Dowódcy Wojsk OPK został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Wskutek kasacji wniesionej przez Naczelnego Prokuratora Wojskowego, Sąd Najwyższy - Izba Wojskowa, wyrokiem z dnia 24 września 1999 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego. W następstwie wskazanego wyżej wyroku Sądu Najwyższego Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], na podstawie art. 81 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) w punkcie 1 uchylił punkt 21 rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 1974 r. i w punkcie 2 stwierdził, że E. Z. pozostaje zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 6 maja 1974 r. z zachowaniem wszystkich uprawnień przysługujących żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z tej służby z przyczyn, które nie powodują utraty tych uprawnień. Na tę decyzję E. Z. złożył odwołanie wskazując, że datą jego zwolnienia jest data 24 września 1999 r., czyli data wyroku Sądu Najwyższego wskazanego powyżej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r. W dniu 8 grudnia 2010 r. E. Z. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. w części dotyczącej stwierdzenia, że pozostaje on zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 6 maja 1974 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. we wskazanej części. E. Z. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że podstawę prawną wydania decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r. stanowił art. 81 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym przywrócenie do zawodowej służby wojskowej następuje na wniosek żołnierza, o ile spełnia on wymogi w zakresie wieku oraz zdolności fizycznej i psychicznej. Organ zaznaczył, że w przypadku E. Z. procedura przywrócenia go do zawodowej służby wojskowej po rehabilitującym wyroku Sądu Najwyższego nie mogła zostać wówczas wszczęta, ponieważ orzeczeniem Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] lutego 2001 r. E. Z. został uznany za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. E. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że art. 81 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nakazuje uchylić skutki kar nałożonych na żołnierza, a zatem i uchylić zwolnienie ze służby z dniem 6 maja 1974 r. Zatem ta część decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. jest – w ocenie skarżącego – nieważna z mocy prawa. Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1000/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę E. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził, że organ zasadnie nie dopatrzył się kwalifikowanych wad prawnych w poddanej kontroli nadzorczej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. W ocenie Sądu nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie skarżącego, iż na skutek wydania przez Sąd Najwyższy – Izbę Wojskową w dniu 24 września 1999 r. wyroku uchylającego wyrok skazujący go na karę pozbawienia wolności i degradację, należy przyjąć ciągłość pozostawania skarżącego w stosunku służbowym do czasu wydania decyzji w dniu [...] grudnia 2000 r. i to właśnie ten dzień winien być ustalony jako data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przeczy temu poglądowi treść art. 81 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż przepis ten nakazuje przywrócić żołnierza do służby, o ile spełnia on określone w tym przepisie wymogi. Nie chodzi tu więc o uznanie wadliwego prawnie zwolnienia ze służby za niebyłe, a więc restytucję (odtworzenie) stosunku służbowego, lecz przywrócenie do zawodowej służby wojskowej, a zatem reaktywowanie stosunku służbowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył E. Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest: a) art. 81 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. nr 10 poz. 55 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że przepis ten ustanawia kompetencję Ministra Obrony Narodowej do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia podoficera z zawodowej służby wojskowej i określenia daty tego zwolnienia, a ponadto poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że przepis ten stanowił dla organu podstawę do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i określenia daty tego zwolnienia na dzień 6 maja 1974 r.; b) art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 122 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 nr 7 poz. 38 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że przepisy te nie określały kompetencji w sprawach zwalniania podoficerów w dacie wydania decyzji MON nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., a ponadto poprzez ich błędne niezastosowanie w sprawie przy ocenie właściwości do wydania tej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając wskazanych naruszeń prawa materialnego oddalił zasadną skargę pozostawiając w mocy wadliwą decyzję podlegającą zgodnie z ww. przepisami usunięciu z obrotu prawnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 150 § 1 i § 2 w związku z art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że postępowanie wznowieniowe w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej wszczął, przeprowadził i wydał nową decyzję w sprawie, to jest decyzję MON nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., organ niewłaściwy w myśl przepisu art. 150 § 1 i § 2 w związku z art. 149 § 2 k.p.a., a zatem decyzja objęta wnioskiem skarżącego o częściowe stwierdzenie nieważności była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy istniała do tego podstawa z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nie została jako wadliwa uchylona i tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego, a zasadna skarga została oddalona; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostrzeżenie, że Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organów oraz bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy istniały do tego podstawy z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., nie została jako wadliwa uchylona i tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego, a zasadna skarga została oddalona; d) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zawężenie badania legalności zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej wyłącznie do wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji tegoż Ministra nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. wskazanych przykładowo w skardze i wbrew brzmieniu wskazanej normy zaniechanie zbadania, czy decyzja ta nie była obciążona innymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy istniały do tego podstawy z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., nie została jako wadliwa uchylona i tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego, a zasadna skarga została oddalona. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 81 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie wynika norma kompetencyjna dająca podstawę Ministrowi Obrony Narodowej do wydania decyzji, jaką była decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Wskazano, że decyzja nr [...] nie jest decyzją w przedmiocie "uchylenia skutków kar", o której mowa w art. 81 ustawy o służbie wojskowej, lecz w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, i została wydana na skutek wznowienia postępowania, pomimo że Minister Obrony Narodowej nie zadbał o formalne wznowienie zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto podniesiono, że Minister Obrony Narodowej był organem właściwym do zwalniania oficerów, zaś do zwalniania podoficerów właściwe były inne organy, wymienione w § 122 pkt 2 lub 3 rozporządzenia w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Podkreślono, że skarżący zarówno przed zwolnieniem, jak i po przywróceniu mu stopnia wojskowego był i jest podoficerem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi zatem nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Oznacza to, że także zastosowanie przez Sąd art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ze względu na szczególny tryb postępowania – ulega pewnym ograniczeniom. W niniejszej jednak sprawie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, zatem w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał w zakresie wystarczającym dla oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej Zatem zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § pkt 1 lit c, art. 151 oraz art. 134 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia, że skarżący pozostaje zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 6 maja 1974 r. Zauważyć należy, że podstawę prawną decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] stanowił art. 81 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym w razie uchylenia prawomocnego wyroku sądu skazującego żołnierza na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego), degradację lub obniżenie stopnia wojskowego oraz umorzenia lub warunkowego umorzenia postępowania karnego albo wydania wyroku uniewinniającego, ulegają uchyleniu skutki kar, jakie wynikły dla żołnierza z tego skazania. Przywrócenie do zawodowej służby wojskowej następuje jednak na wniosek żołnierza, o ile spełnia on wymogi w zakresie wieku oraz zdolności fizycznej i psychicznej. Przypomnieć należy, że prawomocnym wyrokiem Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego z dnia 29 marca 1974 r, sygn. akt [...] skazano E. Z. na karę jednego roku pozbawienia wolności, 100 zł grzywny i degradację. Wobec tego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...] (pkt 21) zwolniono go z zawodowej służby wojskowej i przeniesiono do rezerwy. Następnie – wobec wyroku Sądu Najwyższego Izby Wojskowej z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt [...] uchylającego powyższy wyrok Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego – organ wojskowy, na podstawie art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, był obowiązany znieść skutki kar, które były związane z uchylonym wyrokiem. Zaistniała zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego pkt 21 rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 1974 r. i w to miejsce określenie skarżącemu uprawnień, których został pozbawiony wyrokiem z dnia 29 marca 1974 r. Mając zatem na uwadze powołany wyżej art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych będący podstawą wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. uznać należy, że działanie Ministra Obrony Narodowej ma oparcie w tym przepisie. To oznacza, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. w części dotyczącej stwierdzenia, że skarżący pozostaje zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 6 maja 1974 r. Zauważyć również należy, że w niniejszej sprawie procedura przywrócenia do zawodowej służby wojskowej nie została wszczęta w stosunku do skarżącego, ponieważ nie zgłosił on stosownego wniosku, o którym jest mowa w art. 81 powołanej ustawy. Wobec tego uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 74 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z przepisu tego wynika bowiem, że z zawodowej służby wojskowej zwalnia żołnierzy zawodowych Minister Obrony Narodowej lub określony przez niego organ wojskowy (ust. 1). Właściwość organów wojskowych i tryb zwalniania z zawodowej służby wojskowej określa Minister Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia (ust. 2). Tym samym nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, z którą to instytucją nie mieliśmy do czynienia w sprawie. Z tych względów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. w części określenia daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 5