II SA/Wa 1202/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 roku w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 27 października 2010 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w P. delegowany do Prokuratury Okręgowej w P. w toku prowadzonego postępowania [...] przedstawił M. B. zarzuty popełnienia przestępstw z art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, zawiesił policjanta w czynnościach służbowych od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 2 lutego 2011 r. Dyrektor [...] Komendy Głównej Policji wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przedłużenie okresu zawieszenia M. B. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego wskazując, iż nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie w czynnościach służbowych. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. d i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029) przedłużył okres zawieszenia M. B. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie karne przeciwko policjantowi nie zostało dotychczas ukończone. W sprawie zachodzi natomiast szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, bowiem charakter i waga zarzucanych [...] M. B. w postępowaniu karnym czynów, a także ich wyjątkowo naganny charakter, uniemożliwiają dopuszczenie tego policjanta do wykonywania czynności służbowych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o uchylenie powyższego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że pomiędzy przedstawieniem mu zarzutów, a pierwszym rozkazem o zawieszeniu wykonywał przez ponad dwa miesiące czynności służbowe. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazany w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Sprawa karna, w której przedstawiono mu zarzut ma bowiem charakter pomówienia ze strony przełożonych, którzy w ten sposób starali się zatrzeć własną bezczynność, a zawieszenie ma charakter "zemsty" Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji. Zwrócił również uwagę na fakt, iż prokurator nie zastosował wobec niego żadnego środka zapobiegawczego. Podniósł też, że innemu funkcjonariuszowi [...], który miał wspólnie i w porozumieniu z nim dokonać zarzucanego czynu, nie przedłużono, po upływie miesiąca, zawieszenia w czynnościach służbowych. Zwrócił uwagę na swoją wieloletnią nienaganną służbę, za którą był wielokrotnie nagradzany przez przełożonych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż kwestię przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych reguluje art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przywołany przepis dopuszcza więc uznaniowość takiego przedłużenia. Ustawodawca przyznał organowi możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji, w stosunku do którego toczy się postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego powyżej trzech miesięcy, jeśli w sprawie wystąpią okoliczności wskazujące, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że głównym celem zastosowania środków zapobiegawczych określonych w kodeksie postępowania karnego jest zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania karnego. Mają one zapobiegać uchylaniu się oskarżonego od procesu i jego ewentualnym matactwom. Zastosowanie środka zapobiegawczego, np. w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. wymaga zatem istnienia odpowiedniej podstawy dowodowej. Natomiast wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego pociąga za sobą obligatoryjną sankcję w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na podstawie ustawy o Policji. Zatem wprowadzenie art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o Policji miało na celu ochronę interesu społecznego, który w tym przypadku oznacza realizację zadań Policji przez osoby, które dają rękojmię przestrzegania porządku prawnego i które będą pozytywnie odbierane przez społeczeństwo. Instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych wynikająca z art. 276 k.p.k. i zawieszenie w czynnościach służbowych określone art. 39 ustawy o Policji są zatem instytucjami spełniającymi inne cele. Powoływanie się przez skarżącego na fakt niezawieszenia go w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. pozostaje zatem bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Podobnie należy ocenić zarzut "zemsty" ze strony dyrektora [...] Komendy Głównej Policji. Organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia M. B. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, była realizacją wniosku personalnego dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, a organem wydającym decyzję w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych był Komendant Główny Policji. W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast, że wobec policjanta toczy się postępowanie karne [...] oraz, że w toku prowadzonego postępowania przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 231 § 2 kk w zw. z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk - umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Wobec takiego zarzutu organ miał zatem podstawy do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, gdyż w przeciwnym wypadku prowadziłoby to do naruszenia dobrego imienia Policji. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 58/09. W konkluzji organ stwierdzi, iż w przedmiotowej sprawie należało przedłożyć interes społeczny, tożsamy z interesem służby, nad interes policjanta. Charakter zadań Policji nakłada bowiem na jej funkcjonariuszy szczególne obowiązki związane z przestrzeganiem prawa. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. B. zarzucił organowi: 1. obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 i 2 k.p.a., w odniesieniu do decyzji organu II instancji - poprzez utrzymaniu rozkazu personalnego organu I instancji naruszającego prawo i brak ustosunkowania się do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 39 ust. 3 ustawy o Policji w odniesieniu do rozkazu personalnego organu I instancji - poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego; 3. obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. w odniesieniu zarówno do rozkazu personalnego organu I instancji, jak również decyzji organu II instancji - poprzez nie wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż niniejszej sprawie organ I instancji wydał rozkaz personalny, wyłącznie w oparciu o wniosek dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, nie dokonując w tej sprawie dodatkowych czynności mających na celu wykazania zasadności podjętej decyzji. Okolicznością bezsporną jest natomiast fakt, iż skarżącemu zostały postawione zarzuty prokuratorskie, z treści których wynikało wprost, że zarzucane czyny miały zostać popełnione przez skarżącego wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem [...]. Wobec tego funkcjonariusza, organ I instancji, podobnie jak w przypadku skarżącego, wydał rozkaz o jednomiesięcznym zawieszeniu w czynnościach służbowych, który nie został jednak na postawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przedłużony. Skarżący zarzucił, że zarówno organ I, jak i II instancji, w żaden sposób nie ustosunkowały się do kwestii nie zastosowania przez prokuratora jakichkolwiek środków zapobiegawczych. Nie zgodził się jednocześnie z argumentacją organu II instancji, iż dokonywanie oceny stosowania środka zapobiegawczego określonego w art. 276 k.p.k. oraz sankcji z art. 39 ustawy o Policji, jako instytucji spełniających inne cele, nie należy ze sobą łączyć. W ocenie skarżącego charakter sprawy, a w szczególności okoliczność, iż zarzut prokuratorski dotyczył dwóch funkcjonariuszy, a spośród nich jedynie w stosunku do skarżącego zastosowano sankcję z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, czyni zarzut naruszenia prawa przez organy administracji w pełni zasadny. Brak w treści uzasadnienia skarżonych decyzji logicznych argumentów potwierdzających zasadność wydłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego jedynie w stosunku do skarżącego potwierdza naruszenia prawa przez organy obu instancji. Nie jest też możliwym do zaakceptowania stanowisko organu II instancji, jakoby przesłankami uzasadniającymi przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego - było przedkładanie interesu społecznego, tożsamego z interesem służby, nad interes policjanta oraz spadek wiarygodność działalności Policji w oczach społeczeństwa. Skarżący przez okres ponad dwóch miesięcy od daty postawienia mu zarzutów wykonywał bowiem w sposób nienaganny czynności służbowe. Jednocześnie w czasie trwania całej swojej służby zawsze cieszył się nienaganną opinią przełożonych. Był też wielokrotnie nagradzany zarówno przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również przez Komendanta Głównego Policji. Powyższe fakty pozostają zatem w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji, co podważa trafność zaskarżanej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Ustęp 2 tego przepisu określa, że policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei ustęp 3 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostały decyzje w przedmiocie przedłużenia skarżącemu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, a więc decyzje podjęte na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o przedłużeniu policjantowi okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego ("można przedłużyć"). Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Jak wynika z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużenie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych przez policjanta jest możliwe jedynie w razie wykazania zaistnienia szczególnego przypadku przemawiającego za koniecznością utrzymywania zawieszenia policjanta w wykonywaniu czynności służbowych. Choć ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści tego przepisu do prowadzonego postępowania karnego, wskazał pośrednio na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia. Zdaniem Sądu, z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec policjantów, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala bowiem organom Policji na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko policjantowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianego funkcjonariuszowi w tym postępowaniu zarzutu, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w czynnościach służbowych. Należy jednocześnie podkreślić, że organy Policji w ramach takiego postępowania nie są uprawnione ani zobowiązane do rozstrzygania o winie policjanta w rozumieniu przepisów prawa karnego W ocenie Sądu, rację ma Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że charakter postawionego skarżącemu w postępowaniu karnym zarzutu, pozostającego w bezpośrednim związku ze służbą, obejmującego przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków i działaniu na szkodę interesu publicznego lub prywatnego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, ujemnie rzutuje na dobre imię Policji. Wobec tego rodzaju zarzutu, interes służby, który w tym przypadku należy utożsamiać z interesem społecznym, góruje nad interesem funkcjonariusza, jako strony postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), co niewątpliwie uzasadnia dalsze trwanie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Nie ma w tym wypadku znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w prowadzonym postępowaniu karnym nie zastosowano wobec niego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach. Okoliczność ta nie wyklucza bowiem zarówno samego zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez organ Policji na podstawie przepisów ustawy pragmatycznej, jak i możliwości przedłużenia tego zawieszenia, które – realizowane w trybie administracyjnym – ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącego, że w stosunku do innego policjanta, któremu w postępowaniu karnym postawiono zarzut, że działał wspólnie i w porozumieniu z nim, nie zastosowano przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych wskazać należy, iż zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, ale ta kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Sąd nie mógł zatem badać w tym postępowaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innej konkretnej, indywidualnej sprawie, dotyczącej innego funkcjonariusza Policji. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle przepisów prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.