VII SA/Wa 905/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi E. P. i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. P. i P. P. kwotę 100 zł. ( słownie sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. , postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do czasu uzyskania przez R. S. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z jednoczesną jego adaptacją na cele mieszkalne. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie o zawieszeniu wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że decyzją nr [...] z dnia [...].01.2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na R. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w wyznaczonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do zalegalizowania istotnych odstępstw dokonanych przez P. R. S. przy budowie budynku gospodarczego na działce położonej przy ul. [...] w [...] oraz z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy obejmujących rozbudowę w/w budynku z adaptacją na cele mieszkalne, konieczne jest przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w chwili obecnej inwestor nie dysponuje, co tym samym uniemożliwia legalizację samowolnie dokonanych istotnych odstępstw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji zaistniałego stanu winno mieć ustalenie, że obiekt nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W omawianej sprawie istnieją więc przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W związku z powyższym należało utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie organu odwoławczego zaskarżyli E. P. i P. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucając obrazę art. 97 § 1 kpa i podnosząc, że nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zdaniem skarżących, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie, która toczy się w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr, 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt.4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy, m.in. wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji a więc istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. W orzecznictwie ową "bezpośredniość" podkreśla się jako wymóg, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe". Podkreślić należy, iż w myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 ONSA 1983/2 poz. 65). Chodzi tu o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem. Sytuacja taka jednak w sprawie niniejszej nie zachodzi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie, kontroli Sądu podlegało postanowienie orzekające o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. ( organ I instancji omyłkowo wskazał przepis 98 § 1 pkt.4) z uwagi na złożony wniosek R. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z jednoczesną jego adaptacją na cele mieszkalne. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie dokonanych przez R. S. zmian dokonanych w trakcie realizacji budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i decyzją nr [...] z dnia [...].01.2010 r. i nałożył na R. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w wyznaczonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010r. Skoro tak to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdzić wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z powyższym zauważyć należy, że rozpoznanie wniosku R. S. z dnia 24 września 2010r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z jednoczesną jego adaptacją na cele mieszkalne przez inny organ nie jest zagadnieniem wstępnym dla kontynuowania postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie ze wskazaniami art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia legalizację samowolnie dokonanych istotnych odstępstw, skoro taki obowiązek nie wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].01.2010r. Takie stanowisko byłoby bowiem nieformalnym nałożeniem na inwestora dodatkowego obowiązku w postaci przedłożenia organowi nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, który nie został nałożony ostateczną decyzją organu. Zatem nie ma związku sprawa rozstrzygnięcia wniosku R. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust.4 i 5 Prawa budowlanego. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Strony skarżące już w zażaleniu wskazały na weryfikacji postanowienia organu I instancji z uwagi na ostateczność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].01.2010r i wynikającą z tego konieczność wykonania przez R. S. nałożonych na niego obowiązku. Jednakże organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów zażalenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.