II SA/Łd 874/11

Dnia 10 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 roku sprawy ze skargi I. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy - oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu wniosku I. K. i W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. zmieniającej decyzję tegoż organu z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. znak [...]. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. wydanej w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej, iż w utrzymanej w mocy decyzji własnej z dnia [...]r. wyraźnie wskazane zostało, iż stwierdzenie nieważności tej decyzji uzasadnione było rażącym naruszeniem art. 155 cytowanej ustawy, gdyż dokonano zmiany decyzji ostatecznej bez zgody stron postępowania. Organ podał, iż organ I instancji podjął postępowanie na wniosek I. K., nie powiadomił jednak pozostałych stron postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...]r. a także nie przedstawił przedmiotu postępowania. W konsekwencji organ nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji, skoro bowiem H. i M. M. wyrazili zgodę na zmianę decyzji w zakresie kierunku kalenicy jednocześnie ze zmianą dotyczącą odprowadzania wód opadowych, nie można mówić, że wyrazili zgodę na zmianę decyzji tylko w zakresie kierunku kalenicy. Brak zgody stanowi rażącą wadliwość decyzji podjętej na podstawie art. 155 cytowanej ustawy. Kolegium dodało, iż kwestią rozstrzygającą jest również zgodność zmiany tej decyzji z przepisami szczególnymi, tj. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zgodnie z tą normą geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Znajdująca się w aktach sprawy analiza, tak w części opisowej jak i graficznej nie przedstawia geometrii dachów istniejących w obszarze analizowanym, stąd nie wiadomo, czy było w ogóle możliwe ustalenie kierunku kalenicy. Kolegium poddało, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. K. i W. K. wywodzili, iż H. i M. M. wyrazili w sposób wyraźny zgodę na zmianę decyzji co do kierunku kalenicy. Natomiast kwestia postawienia warunku związanego z odprowadzaniem wód opadowych nie ma w świetle art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego żadnego znaczenia dla oceny oświadczenia strony o wyrażeniu zgody. Z kwestionowanej decyzji nie wynika, aby zmiana kierunku kalenicy miała jakiekolwiek związek z kwestią odprowadzania wód opadowych. Strona zakwestinowała również ustalenie Kolegium, iż H. i M. M. są stronami postępowania, których zgoda była wymagana, gdyż stroną legitymowaną do wyrażenia zgody jest jedynie ta, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji, inne strony takiej zgody nie muszą wyrażać. Ustosunkowując się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podało, iż nie można z całą stanowczością stwierdzić, iż strony postępowania H. i M. M. wyrazili zgodę na zmianę decyzji wyłącznie co do położenia kalenicy. Inwersor zwracając się pismem z dnia 11 maja 2010r. do Państwa M. wniosła o wyrażenie zgody na zmianę kierunku kalenicy z prostopadłego na równoległy do ulicy A zastrzegając jednocześnie, że nastąpi też zmiana innego niż w decyzji z dnia [...]r. sposobu odprowadzania wód opadowych. Taki kierunek zmiany został zaakceptowany przez Państwa M., zatem w takim zakresie w jakim obejmuje pismo strony z dnia 11 maja 2010r. Decyzja z dnia [...]r. dotyczy wyłącznie zmiany kierunku kalenicy. Kolegium podkreśliło, iż niejasność w powyższym zakresie być może zostałaby usunięta gdyby organ gminy powiadomił strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r. o wszczęciu postępowania. Nadto w aktach znajduje się pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., jako strony postępowania, z dnia [...]r. skierowane do inwestora, w którym oświadcza, iż nie widzi przeszkód dotyczących zmiany decyzji z dnia [...] roku. Nie wiadomo wszak jakiego to przedmiotu dotyczy owa zgoda. Nadto Kolegium zauważyło, iż art. 155 w/w ustawy obok przesłanki zgody strony na zmianę decyzji, wymienia także przesłankę zgodnie z którą zmianie decyzji nie mogą przeciwstawiać się przepisy szczególne. Cechy nowej zabudowy ustalane są natomiast na zasadach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium organ nie wskazał materialnoprawnych przesłanek zmiany decyzji i nie znajduje ona oparcia w analizie urbanistycznej terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżących I. K. i W.K. zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że jedna ze stron postępowania – H. i M. M. – nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z dnia [...]r. W następstwie czego nie zostały spełnione przesłanki zmiany decyzji określone w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zarzucił obrazę art. 138 w/w ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...]r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik wywodzi jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, iż Państwo M. w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wyrazili zgodę na zmianę decyzji w zakresie kierunku kalenicy, zaś kwestia postawienia warunku związanego z odprowadzaniem wód opadowych nie ma w świetle art. 155 w/w ustawy żadnego znaczenia dla oceny oświadczenia o wyrażeniu zgody. Pełnomocnik zauważył, iż toczyło się postępowanie dotyczące zmiany decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w zakresie obejmującym sposób odprowadzania wód opadowych. Kwestionując ustalenie organu, iż Państwo M. są stronami postępowania pełnomocnik wskazał na postanowienie Starosty [...] z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji tegoż organu z dnia [...]r. którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego objętego niniejszym postępowanie, Organ stwierdził tam, iż M. M. nie był stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę albowiem projektowane zamierzenie w żaden sposób nie naruszało interesów osób trzecich. A zatem Państwo M. nie byli również legitymowani do wyrażenia zgody na zmianę decyzji z [...]r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Na wstępie przypomnieć trzeba, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...]r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zasadnie stwierdził organ, iż doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako "K.p.a.". Co za tym czy zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału i argumentów zaskarżonego aktu, nie budzi wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ poczynił wyczerpujące ustalenia i zasadnie wywiódł, iż w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia prawa. Pamiętać trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31). Ważne jest, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011r., II OSK 2226/10 niepubl., dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 824448, oraz z dnia 8 lipca 2010r. I OSK 170/10, niepubl., dostępne Lex nr 672887). W warunkach niniejszej sprawy organ prawidłowo ustalił, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z wykładni gramatycznej przytoczonego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotne jest, iż jeżeli chodzi o zgodę stron postępowania, to zgoda taka winna być udzielona wyraźnie, nie może być mowy w żadnym razie o domniemanej zgodzie. Gdyż skoro podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo. Ważne, iż to właśnie treść udzielonej zgody stron wyznacza zakres, granice dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. (por. wyrok SN z dnia 14 marca 1991r., III ARN 32/90, opubl. OSNCP 1992/6/112; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000r., SA/Bk 700/99, opubl. ONSA 2001/2/71; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985r., SA/Wr 351/85, opubl. ONSA 1985/1/36). Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organem, iż decyzja z dnia [...]r. została zmieniona wyłącznie poprzez zmianę kierunku kalenicy głównej, pomimo iż zgoda H. M. i M. M. obejmowała również zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych. Wbrew twierdzeniu skarżących nie sposób przyjąć, iż Państwo M. wyrazili zgodę wyłącznie na zmianę kierunku kalenicy, gdyż taka była intencja skarżącej. Przypomnieć wypada, iż decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy R. zmienił decyzję własną z dnia [...]r. w treści załącznika nr 1 do decyzji w części II.5.4 poprzez wprowadzenie zapisu o równoległym do ul. A kierunku głównej kalenicy. Zmiana decyzji objęła zatem wyłącznie zmianę kierunku głównej kalenicy z prostopadłego na równoległy do ulicy A. Natomiast w piśmie z dnia 11 maja 2010r. złożonym do organu w dniu 18 maja 2010r. skarżąca wnosi o udzielenie zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. w zakresie głównej kalenicy: prostopadły do ul. A – załącznik nr 1 pkt II.5.4, na zapis: równoległy do ul. A. Na piśmie tym widnieje podpis A. B., G. L., L. K., W. K., K. S.. Przy czym do pism tego załączone zostało pismo z dnia 11 maja 2010r. skierowane do H. i M. M., w którym skarżąca wniosła o udzielenie zgody, w związku z koniecznością zmiany prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy R. z dnia [...]r. załącznik nr 1 pkt II.5.4 w zakresie dotyczącym zmiany kierunku głównej kalenicy z prostopadłego na równoległy do ul. A. W piśmie tym skarżący poinformowali, że woda z terenów utwardzonych ich nieruchomości nie będzie odprowadzana do rowu melioracyjnego na terenie działki nr [...]. Nadto, iż wody opadowe i roztopowe z terenów utwardzonych działki skarżących będą odprowadzane do zbiorników retencyjnych i dalej będą wpuszczane za pomocą rurociągu tłocznego do rowu [...] o numerze [...]. Na przywołanym piśmie widnieją podpisy Państwa M. Zauważyć jednak należy, iż na piśmie z dnia 11 maja 2010r. złożonym do organu widnieje adnotacja skarżącej, opatrzona datą 21 maja 2010r., iż wnosi o uwzględnienie w treści zmienionej decyzji zapisu – informacji w sprawie odprowadzania wód opadowych – jak w piśmie skierowanym do Państwa M. Analiza przywołanych dokumentów skłania do konkluzji, iż intencją skarżących było uzyskanie zgody na zmianę decyzji z dnia [...]r. zarówno co do zmiany kierunku kalenicy głównej, ale i sposobu odprowadzania wód opadowych. Natomiast, jak już wskazano, decyzja z dnia [...]r. obejmowała wyłącznie zmianę kierunku głównej kalenicy. A skoro granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody to nie budzi wątpliwości, iż zgoda tak musi być jednoznaczna, wyraźna i niebudząca jakichkolwiek wątpliwości. Zgoda taka w żadnym razie nie może być wynikiem domysłów. Natomiast z lektury przywołanych pism, w szczególności pisma, na którym podpisy złożyli H. i M. M., wywieść należy, iż udzielili zgody na zmianę decyzji zarówno co do zmiany kalenicy głównej, jak i sposobu odprowadzania wód. Oznacza to, iż organ prawidłowo wywiódł, że decyzja z dnia [...]r. została zmieniona bez uzyskania wymaganej zgody. I co za tym decyzja z dnia [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 K.p.a., które to ustalenie obligowało organ do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasadnie zauważył nadto organ, iż przepis art. 155 K.p.a.. wymienia obok zgody stron na zmianę, także przesłankę, zgodnie z którą zmianie decyzji nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Zgodzić należy się z organem, iż cechy nowej zabudowy ustalane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jak również na warunkach wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia geometrię dachu ustala się co do zasady odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...]r. nie wynika prawidłowość i zasadność dokonanej zmiany, a przede wszystkim nie znalazła ona odzwierciedlenia w przepisach prawa materialnego, jak również w aktach administracyjnych zgromadzonych dla potrzeb postępowania. Zupełnie błędne są również zarzuty skarżącej co do braku przymiotu strony Państwa H. i M. M., z powołaniem się na okoliczność, iż odmówiono im przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zupełnie inny jest krąg stron postępowania określony w art. 28 ustawy Prawo budowlane, różny od tego jaki jest zastrzeżony dla postępowania o wydanie warunków zabudowy. Nadto należy pamiętać, iż postępowanie to toczy się w trybie nadzwyczajnym, a więc z koniecznym udziałem osób, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Z tych wszystkich względów Sąd, podzielając w pełni argumentację organu odwoławczego i nie stwierdziwszy podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, mając na względzie regulację art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. ar