II SA/Kr 835/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi W.K. i K.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 2 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2011 r. znak: [.....] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. na wniosek z dnia [.....] lutego 2009 r., złożony przez R.N. , Naczelnika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego w B. , działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta B. - uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia PN.: "Budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [.....] ze stacji paliw w miejscowości B. km 15+200 w zakresie poszerzenia jezdni drogi wojewódzkiej, przebudowy chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych, na działkach [.....] , [.....] , [.....] , przy ul. [.....] w B". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 3 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 122 poz. 851 ze zm.), w związku z art. 48 ust. 2 pkt. 1a i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), art. 153 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. , z uwagi na powstanie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika, zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. o wyznaczenie innego urzędu do prowadzenia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. pismem z dnia [.....] marca 2009 r. wskazał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. jako organ inspekcji sanitarnej właściwy do dokonania uzgodnienia w przedmiocie wniosku Burmistrza Miasta B. W ślad za wskazaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. - PPIS w B. przekazał brzeskiemu inspektorowi sanitarnemu komplet dokumentacji w sprawie. W obszernym uzasadnieniu organ opisał charakter planowanego przedsięwzięcia i stwierdził, że dane i obliczenia dotyczące emisji zanieczyszczeń, wielkości oddziaływania akustycznego (oceniane w odniesieniu do normatywów zgodnych z wartościami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku), opis sposobu prowadzenia gospodarki odpadami oraz zamieszczona informacja o wielkości powstających ścieków i sposobie ich odprowadzania, pozwalają założyć w ślad za autorami przedłożonych w sprawie opracowań, iż przedmiotowa inwestycja, przy zastosowaniu planowanych środków zapobiegawczych, nie będzie powodować wystąpienia przekroczeń wskaźników emisyjnych w obszarze przylegającym do działki inwestycyjnej oraz nie będzie źródłem powstania istotnych uciążliwości dla ludzi i środowiska. Zażalenie od powyższego postanowienia złożyli W.K. i K.K. , podnosząc, że postanowienie to, poza wskazanym w pouczeniu brakiem możliwości złożenia od niego zażalenia, posiada szereg innych wad prawnych i proceduralnych, dotyczących zwłaszcza pominięcia procedury wznowienia zawieszonego postępowania. Odwołujący podnieśli, że postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. zawiesił postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie. Postępowanie to do dnia dzisiejszego nie zostało wznowione, a odwołujący jak podają, nie byli informowaniu o możliwości wniesienia uwag. Niepodjęcie postępowania powinno dyskwalifikować zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 2 marca 2011 r. znak: [.....] [.....] Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność dowołania. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Biorąc pod uwagę zapis art. 153 w/w ustawy, zarzut dotyczący umieszczenia informacji o braku możliwości złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie jest bezpodstawny, bowiem to ustawodawca nie przewidział środka odwoławczego od postanowień wydanych przez organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu opiniującym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dla spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie w/w ustawy). [.....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił także, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, a zatem wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, bowiem na postanowienie w opisanym wyżej przedmiocie nie przysługuje stronie zażalenie. Konsekwencją wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie, na które nie służy stronie środek odwoławczy jest uznanie go za niedopuszczalne. Niedopuszczalność zażalenia powoduje jego bezskuteczność, co tym samym wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku podjęcia postępowania zawieszonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r., organ odwoławczy wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1692/10 uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektor Sanitarnego w K. z dnia 1 września 2009 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (tj. postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 22 kwietnia 2009 r., o zawieszeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) z uwagi na brak przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym wyrokiem, w/w postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i utrzymujące je w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 1 września 2009 r., stało się nieistniejące w obiegu prawnym. Organ nadmienił również, że W.K. i K.K. o każdym fakcie prowadzonego postępowania byli informowani, w tym o ponownym przejęciu sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli W.K. i K.K. , podnosząc, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, m.in. art. 145 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, stanowiące cześć postępowania w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei art. 144 k.p.a przesądza, iż w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania (zażalenia) obejmują przyczyny zarówno o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania (zażalenia) natury podmiotowej to: oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Przedmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji lub postanowienia), nie wyczerpanie toku instancji czy też niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepis art. 153 ust 1 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje: 1) ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Przepis art. 153 ust 2 w/w/ ustawy przesądza natomiast, iż na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: 1) ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. 2) regionalnych dyrektorów ochrony środowiska - nie przysługuje zażalenie. Wolą ustawodawcy zatem, w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 15 listopada 2008 r. na postanowienia wydawane między innymi przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie uzgodnienia tego przedsięwzięcia pod względem higienicznym i zdrowotnym, zażalenie nie przysługuje. Jest to więc postępowanie jednoinstancyjne a fakt, iż stanowi on część postępowania środowiskowego, przesądza, iż zgodnie z 142 k.p.a. postanowienie to można skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej to postępowanie. Stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. było więc w pełni zasadne. Zarzuty skargi nie odnoszą się meritum postępowania – dotyczą przesłanek orzekania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego a nie przesłanek dla których rozpatrzenie zażalenia było niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.