II SA/Kr 1023/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności części decyzji; III. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] września 1999 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. II SA/Kr 1023/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia 15 września 1999 r. znak [...], wydaną na wniosek Z. i J. W., Burmistrz Miasta B., na podstawie art. art. 39, 40 ust. 1 i 3, 42, 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (ustawy), oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. z dnia 31 marca 1992 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego oraz budynku usługowo – handlowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr "1", "2" w B. przy ulicy [...]. Termin ważności decyzji ustalono na 31 grudnia 2000 r. Organ stwierdził, że w/w działki położone są w terenie oznaczonym w planie symbolem A 43 MR z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej z możliwością realizacji usług rzemieślniczych o niewielkiej uciążliwości w głębio działek. Do terenu tego odnoszą się też zapisy ogólne zawarte w pkt 2.3.9 planu: na terenie zabudowy zagrodowej dopuszcza się budowę obiektów usługowych pod warunkiem, że maksymalny stopień zabudowy działki nie przekroczy 50 %. Odnosząc się do pkt. 2.3.11 planu organ określił minimalną odległość zabudowy mieszkaniowej od drogi na 8 m, a na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określił minimalną odległość od drogi zabudowy usługowej na 6 m. Decyzją z dnia 11 października 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność opisanej decyzji Burmistrza Miasta B. w części dotyczącej ustalenia odległości zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej od drogi. Kolegium stwierdziło, że plan zagospodarowania przestrzennego w opisie przeznaczenia dla terenu A 43 MR zawiera pominięty przez Burmistrza zapis: "linia zabudowy 15 m. od krawędzi jezdni ul. [...]", a punkt 2.3.9. oprócz cytowanej w decyzji regulacji zawiera także tekst : "jeżeli szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stanowią inaczej – na terenach zabudowy jednorodzinnej, pensjonatowej i zagrodowej dopuszczalna jest wyłącznie jedna linia zabudowy mieszkaniowej wzdłuż istniejących i projektowanych ulic". Sposób określenia odległości w decyzji z dnia 15 września 1999 r. rażąco, zdaniem Kolegium, narusza prawo, choć sama decyzja zgodna jest z planem. Decyzją z dnia 13 listopada 2001 r. znak [...] Burmistrz Miasta B., na podstawie art. art. 39, 40 ust. 1 i 3, 42, 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku usługowo – handlowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr "1", "2" w B. przy ulicy [...] w części dotyczącej linii zabudowy określając, że linia ta "winna wynosić 15 m od krawędzi jezdni". Termin ważności decyzji ustalono na 31 grudnia 2002 r. W odwołaniu od tej decyzji M. K. zarzucił, że w oparciu o wadliwą decyzję sąsiad zamierza realizować budowę domu mieszkalnego w odległości 40 m od drogi, co będzie stanowiło przeszkodę w realizacji własnych zamierzeń inwestycyjnych odwołującego się. Decyzją z dnia 23 stycznia 2002 r. znak SKO [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] decyzję Burmistrza z dnia 13 listopada 2001 r. utrzymało w mocy. Stwierdziło bowiem, że określona tą decyzją odległość od drogi jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do sądu administracyjnego M. K. powtórzył zarzut odwołania. Podkreślił, że decyzja umożliwia sytuowanie budynku usługowego w pierwszej kolejności od ulicy, co narusza ład architektoniczny i ogranicza wykorzystanie działek sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Dodało, że w sprawie funkcjonują dwie decyzje wzizt: pierwsza przesądzająca o zgodności inwestycji z planem i druga określająca odległość od krawędzi jezdni na 15 m. Zdaniem Kolegium, skoro wg. zapisu planu dla terenu A 43 MR realizacja usług rzemieślniczych możliwa jest w głębi działki, to określona decyzją wzizt odległość 15 m odnosi się do budynków mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oceniana być musi wedle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza więc o dopuszczalności określonej inwestycji w określonym terenie, ale jednocześnie określać musi w sposób kompletny wszystkie warunki, którym inwestycja ma odpowiadać. Wszak decyzja ta stanowi wzorzec, według którego obiekt winien być zaprojektowany i według którego stosownych sprawdzeń dokonuje organ budowlany rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę. Ani cytowany, ani żaden inny przepis ustawy nie przewiduje możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającej tylko jeden z wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego warunków. Decyzja ograniczająca się do ustalenia tylko jednego warunku nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ani jej części co do istoty i nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Wbrew twierdzeniu Kolegium nie jest dopuszczalna sytuacja, w której dla tej samej inwestycji warunki zabudowy określane są cząstkowo w różnych decyzjach wzizt, opatrzonych w dodatku różnymi datami ważności. Stwierdzić więc należy, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób istotny narusza przepis art. 104 § 2 kpa, zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Nie sposób jednak nie dostrzec, że zaskarżona decyzja wydana została dla wypełnienia luki powstałej w wyniku stwierdzenia nieważności "części" tylko decyzji wzizt z dnia 15 września 1999 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2001 r. jest decyzją wydaną co prawda w innym postępowaniu, ale w granicach sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonych wnioskiem Z. i J. W.. Jako taka, decyzja ta podlega kontroli sądu na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Wynik tej kontroli jest negatywny. Z tych samych powodów, dla których nie jest dopuszczalne wydanie decyzji wzizt określającej tylko jeden z warunków wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest także dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wzizt tylko co do takiego warunku. Decyzja SKO nie wyeliminowała przecież z decyzji Burmistrza zapisu, który nie miałby w ogóle podstawy prawnej (byłby zbędny), ale taki, który zgodnie z treścią planu winien mieć inne brzmienie. W wyniku tego zabiegu w obrocie pozostała "ułomna" decyzja wzizt, niezawierająca wszystkich przewidzianych planem zagospodarowania przestrzennego warunków; nie określała bowiem w ogóle odległości zabudowy od krawędzi jezdni, choć plan odległość taką przewidywał. Stwierdzić więc należy, że także i omawiana decyzja SKO z 11 października 2001 r. w sposób istotny narusza przepis art. 104 § 2 kpa. Cytowany wyżej przepis art. 135 ppsa upoważnia Sąd do poddania ocenie także decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 15 września 1999 r. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z 15 września 1999 r. zawiera zapisy sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Rzeczywiście bowiem plan w szczegółowym opisie przeznaczenia terenu A 43 MR zawierał pominięty przez Burmistrza zapis dotyczący odległości zabudowy od krawędzi jezdni (15 m), nie było więc dopuszczalne określanie tej odległości w inny sposób. Co więcej w decyzji tej (czego już nie dostrzegło SKO stwierdzając nieważność) pominięto także część tekstu ogólnego zapisu punktu 2.3.9 planu, zgodnie z którym "na terenie zabudowy jednorodzinnej, pensjonatowej i zagrodowej dopuszczalna jest wyłącznie jedna linia zabudowy mieszkaniowej wzdłuż istniejących i projektowanych ulic". Warunek wynikający z tego zapisu planu nie został zamieszczony ani w pierwszej, ani w drugiej decyzji wzizt. Stosownie do przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew poglądowi Kolegium (zawartemu w decyzji z dnia 11 października 2001 r.) z przepisu tego wcale nie wynika, że nieważna jest tylko taka decyzja, która akceptuje lokalizację inwestycji w terenie do tego w ogóle w planie nieprzeznaczonym. Decyzja sprzeczna z ustaleniami planu to także taka, która określa dla inwestycji warunki z tym planem sprzeczne. To zatem właśnie cytowany przepis ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, a nie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, winien był stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 15 września 1999 r. w całości. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji "w części" obejmującej jedynie odległość zabudowy od drogi. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, a także decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 11 października 2001 r. Na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 ppsa i w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 kpa należało stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 15 września 1999 r. Pozostawienie w obiegu którejkolwiek z w/w wyeliminowanych decyzji oznaczałoby konserwowanie stanu sprzecznego z prawem. Organ ponownie rozpoznający sprawę będzie musiał jednak uwzględnić nowy stan prawny związany z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz z wygaśnięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.