II GSK 1942/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 144/11 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [..] 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. na rzecz A. G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 144/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skargi A. G. uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. G. oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. G., odmówił przyznania A. G. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 rok, oraz nałożył sankcje w łącznej wysokości 5398,20 zł. Uchyloną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. G. przyznał A. G. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości 6835,99 zł, po pomniejszeniu o kwotę w wysokości 69,05 zł, ze względu na brak utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. poinformowało ARiMR w P. G. o nie wykryciu przez system informatyczny ZSZiK błędu kontroli krzyżowej dotyczący działki ew. Nr [...] km. [...], położonej w obrębie B., na którą wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich złożyli zarówno T. B., jak i A. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. G. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., z uwagi na ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji lecz nieznanych organowi orzekającemu. W wyniku rozpoznania skargi A. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001, nr 3, poz. 123). Zdaniem Sądu I instancji "nowe dowody" o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował. Bez znaczenia zdaniem Sądu jest przyczyna, z powodu której organ nie dysponował dowodami. Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uznać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił. Podstawę wznowienia postępowania wskazaną przez organ administracji stanowiła informacja Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia [...] czerwca 2006 r. o konflikcie kontroli krzyżowej dotyczącej działki ewidencyjnej [...], z której wynikało, że dwaj producenci wystąpili o płatności do tej działki oraz obu płatność przyznano. Z tej informacji wynikało także, że A. G. przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności z dnia [...] czerwca 2006 r. informował Biuro dwukrotnie o tym, że T. B. nie posiada tytułu do działki nr [...] oraz w sposób nieuprawniony wniósł o przyznanie płatności do tej działki i je otrzymał. W załączeniu do tej informacji przekazano odpisy pism skarżącego z dnia [...] maja 2005 r. oraz z [...] maja 2006 r., które nie zostały załączone do akt sprawy, chociaż ich treść pozwoliłaby stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Po uzupełnieniu akt sprawy o te dokumenty organ odwoławczy ustali, czy okoliczności wskazane w informacji Biura Powiatowego ARiMR w E. były okolicznościami, które wyszły na jaw dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Poza tym, skoro strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, a mianowicie przesłuchanie osób, które dokonały kontroli działki we wrześniu 2005 r., które mogłyby podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów oraz ich ocena. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł stwierdzić, czy w sprawie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, a także czy skarżący był faktycznym użytkownikiem działki, co uprawiałoby go do uzyskania dopłat za 2005 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Poza tym wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym – w myśl art. 182 p.p.s.a. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, iż kasator nie zweryfikował zasadności wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. wskutek bezzasadnego zarzucenia organowi naruszenia przepisu art. 78 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania inspektorów terenowych, podczas gdy przedmiotem dowodu była okoliczność niemająca znaczenia dla sprawy. W uzasadnieniu kasator podniósł, że podstawą wznowienia postępowania w sprawie była informacja Biura Powiatowego ARiMR w E., która wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR w P. G. w dniu [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu płatności obszarowych do użytków rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] zarówno A. G., jak i T. B. Sąd I instancji błędnie zaś ustalił, iż skarżący A.G. poinformował Biuro Powiatowe w P. G. o konflikcie dotyczącym działki nr [...] przed dniem [...] czerwca 2006 r. Nie miała również miejsca sytuacja, aby Biuro Powiatowe w E. przekazało przed tą datą informację o przedmiotowym konflikcie. Ustalenie powyższe nie jest poparte żadnymi dowodami. Nie można też się zgodzić ze wskazaniami Sądu I instancji, iż pisma skarżącego z dnia [...] maja 2005 r. oraz z dnia [...] maja 2005 r. nie zostały włączone do akt sprawy. Odnośnie zaś nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania inspektorów terenowych, to zdaniem kasatora przedmiotem tego dowodu była okoliczność niemająca znaczenia dla sprawy. Jednostka przeprowadzająca czynności kontrolne na miejscu nie weryfikuje posiadacza gruntów objętych wnioskiem, lecz wyłącznie faktycznie użytkowany rolniczo areał oraz uprawy w odniesieniu do deklaracji zawartej we wniosku. Raport z czynności kontrolnych nie był zaś kwestionowany przez skarżącego. Skarżący A. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza nie tylko obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji, ale również uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem kasatora, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Tymczasem kastor zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 k.p.a., nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu, a przepis ten składa się z 8 punktów (jednostek redakcyjnych), przy czym każdy z punktów tego przepisu stanowi samodzielną (niezależną od innych) podstawę wznowienia postępowania. Powołując się zaś na naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., kasator w uzasadnieniu tego zarzutu nie podał na czym – jego zdaniem – polega wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa na być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a okoliczność, że zdaniem kasatora "Sąd I instancji błędnie ustalił, iż Pan A. G. poinformował Biuro Powiatowe w P. G. o konflikcie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] przed dniem [...] czerwca 2006 r." nie usprawiedliwia takiego zarzutu. Zauważyć przy tym należy, iż w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał i nie mógł dokonywać żadnych ustaleń faktycznych, a jedynie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przeprowadzanej na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oceniał, czy ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji i wyciągnięte z tych ustaleń wnioski są zgodne z prawem. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, to kontrola Sądu I instancji została przeprowadzona w sposób niewadliwy. Dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. kluczowe znaczenie miała okoliczność, czy w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. G. znana była kwestia podniesiona w piśmie Biura Powiatowego ARiMR w E. dotycząca przyznania płatności p. T. B. na działkę nr [...] wraz z informacją, iż skarżący A. G. w pismach z dnia [...] maja 2005 r. i [...] maja 2006 r. informował "o bezzasadnym przyznaniu i wypłaceniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Panu B. T". W piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. Biuro Powiatowe w E. podało, iż w załączeniu przedkłada kserokopie pism skarżącego z dnia [...] maja 2005 r. i [...] maja 2006 r. Wbrew zarzutom zawartym w skardze w aktach sprawy administracyjnej brak jest tych ostatnich pism. Stąd też, skoro z treści pisma Biura Powiatowego ARiMR w E. oraz z powyższych pism skarżącego miało wynikać, iż skarżący przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. informował organ, iż T. B. nie posiadał tytułu do działki nr [...], należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż kwestia ta nie została wyjaśniona i rzeczą organu w toku ponownego rozpoznania będzie wyjaśnienie tej kwestii w sposób, który umożliwi weryfikację twierdzenia skarżącego, iż organ jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wiedział o okolicznościach i dowodach stanowiących obecnie podstawę wznowienia postępowania. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 78 k.p.a. zalecił przesłuchanie osób, które dokonały kontroli działki we wrześniu 2005 r., to stwierdzić należy, iż wniosek skarżącego w tym zakresie nie dotyczył sposobu użytkowania spornej działki, lecz okoliczności związanych z zakresem władania przez skarżącego tą działką w 2005 r. Ta ostatnia okoliczność miała zaś istotne znaczenie dla oceny, czy skarżący nabył uprawnienie do dochodzonych płatności. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.