V SA/Wa 919/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... marca 2011 r. nr ... znak ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. oddala skargę L. D. (zwany dalej: skarżącym) wnioskiem z dnia ....05.2010 r. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej również jako: ARiMR) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Wobec nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. pismem z dnia ....10.2010 r., Nr ...pozostawił wniosek skarżącego z dnia ...05.2010 r. bez rozpoznania w części wskazując, iż dla działek ewidencyjnych [...] nie określono powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (sekcja VII kolumna 10), a dla działek rolnych [...] wskazano numery działek ewidencyjnych, dla których nie podano wszystkich pól obowiązkowych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił również, iż wezwanie od usunięcia braków formalnych wniosku zostało skutecznie doręczone skarżącemu poprzez podwójne awizowanie tj. zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej jako: k.p.a. Mając powyższe na uwadze i rozpatrując złożony w sprawie wniosek skarżącego o przyznanie płatności z dnia ....05.2010 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia ... grudnia 2010 r., nr ... przyznał skarżącemu płatność na rok 2010 w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości ... zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości ... zł. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż w związku z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w zakresie działek o nr [...] działek rolnych [...] powierzchnia, co do której wniosek został rozpoznany wyniosła ... ha, a nie jak pierwotnie zadeklarował skarżący we wniosku ... ha w ramach JPO oraz ... ha w ramach UPO. Pismem z dnia ... stycznia 2011 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o rozpoznanie wniosku w całości oraz o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych, o których mowa w wystosowanym przez organ wezwaniu z dnia ....06.2010 r. W jego uzasadnieniu podniósł, iż powyższym pismem z dnia ...06.2010 r. został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku jednak pismo to pomimo dwukrotnego awizowania nie zostało mu doręczone, podobnie jak pismo z dnia ...10.2010 r. informujące o pozostawieniu części wniosku bez rozpoznania. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia ... marca 2011 r., Nr ... utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stwierdzając, iż decyzja ta została wydana zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa. Rozpoznając natomiast wniosek skarżącego zawarty w odwołaniu o przywróceniu terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie płatności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia ....02.2011 r. nr ... orzekł o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku, które to rozstrzygnięcie postanowieniem Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia ...04.2011 r. nr ... zostało utrzymane w mocy. Również postanowieniem z dnia ...04.2011 r. nr ... Dyrektora Oddziału ARiMR stwierdził niedopuszczalność drugiego odwołania skarżącego w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wniesionego w dniu ....03.2011 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia ...03.2011 r. organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku został rozpatrzony postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia ...02.2011 r., którym odmówiono mu przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku w sprawie przyznania płatności bezpośrednich. Dalej po przytoczeniu podstaw prawnych określających wysokość stawek JPO i UPO oraz po obliczeniu ich wysokości w sprawie, Dyrektor Oddziału ARiMR w W. ponownie wyjaśnił charakter doręczenia zastępczego, określony w art. 44 k.p.a. oraz stwierdził, że wystosowane do skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności zostało skutecznie doręczone w dniu ... lipca 2010 r., co doprowadziło do przyznania JPO do całej powierzchni będącej przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie tj. do powierzchni ... ha. Pismem z dnia ...04.2011 r. uzupełnionym pismem z dnia ...05.2011 r. skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora M. Oddziału ARiMR w W. z dnia .....03.2010 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej naruszenie: - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania oceny merytorycznej wyjaśnień skarżącego na okoliczność przyczyn niepodjęcia korespondencji, w szczególności, czy skarżący wyjaśniając w trybie art. 58 § 1 k.p.a. niepodjęcie korespondencji wskutek wykonywania prac w rolnictwie poza terenem zamieszkania, gdzie skierowano korespondencję uprawdopodobnił, że nie ponosi winy; - art. 44 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ może powołać się w konkretnym przypadku na przepis art. 44 k.p.a. tzw. "doręczenie zastępcze", w sytuacji kiedy nie wyczerpał obowiązków nałożonych na niego art. 42 i 43 k.p.a.; - art. 9 k.p.a. Uszczegóławiając swoje zarzuty skarżący dodatkowo zarzucił organowi: - niepodjęcie próby doręczenia pisma w miejscu jego pracy, które zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. jest alternatywnym miejscem doręczenia znanym organowi i nie pokrywającym się z miejscem wskazanym do korespondencji; - niepodjęcie próby doręczenia pisma w lokalu organu administracji publicznej (lokalu Biura Powiatowego ARiMR), kiedy to w dniu ...09.2010 r. skarżący był obecny w siedzibie ARiMR w sprawie dotyczącej jego wniosku; - nieprzedstawienie dowodu na podjęcie próby doręczenia pisma za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu oraz niesprawdzenie, czy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi; - nieprzedstawienie dowodu o zawiadomieniu adresata, przez umieszczenie zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W ocenie skarżącego Dyrektor M. Oddziału ARiMR oceniając wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych w ogóle nie badał czy uchybienie to nastąpiło z winy, czy też bez winy zainteresowanego a nadto nie zastosował się do dyspozycji art. 42 § 2 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącego o niepodjetej korespondencji, czego skutkiem było nieuwzględnienie ... ha powierzchni podczas wydawania decyzji o przyznaniu wnioskowanych płatności. Ponadto stwierdzenie przez organ, w toku postępowania administracyjnego, istnienia ... ha powierzchni kwalifikującej się do dopłat, a nie ... ha (co zgłoszono we wniosku) doprowadza do sprzeczności, którą organ ma obowiązek wyjaśnić, tym bardziej, że jak wynika z analizy wniosku, to sam organ (wypełniając częściowo wniosek) przyczynia się do powstania sprzeczności i konieczności składania wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia ...03.2011 r. Dodatkowo wyjaśnił, że to organ administracji publicznej może wybrać, czy pismo zostanie doręczone w mieszkaniu adresata czy w jego miejscu pracy wobec czego adresat pisma nie może kwestionować prawidłowości doręczenia pisma w miejscu zamieszkania twierdząc, że pismo powinno być doręczone w miejscu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Oceniając skargę w tym kontekście Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego regulowane jest przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Pomoc przyznawana jest na wniosek rolnika w drodze decyzji administracyjnej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 7 ustawy, w wersji obowiązującej w przedmiotowej sprawie, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Z akt sprawy wynika, iż nadanym w Urzędzie Pocztowym wnioskiem z dnia ....05.2010 r., skarżący wystąpił o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r., deklarując jako jednolitą powierzchnię działek rolnych ... ha. Działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., w dniu 15.06.2011 r. organ rozpatrujący sprawę wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych w zakresie działek o nr [...] działek rolnych [...]. Wezwanie to, jak wynika z akt sprawy (k-... akt adm.), zostało doręczone skarżącemu poprzez podwójne awizowanie w dniu ...07.2010 r., tj. zgodnie z art. 44 k.p.a. Wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, pismem z dnia ...10.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. pozostawił wniosek skarżącego o przyznaniu płatności bez rozpoznania w części dotyczącej działek o nr [...], działek rolnych [...] co skutkowało rozpoznaniem wniosku w zakresie JPO w pozostałej części powierzchni gruntu tj. do powierzchni ... ha. Takie działanie organu było z korzyścią dla skarżącego, gdyż rozpoznano pozytywnie żądanie skarżącego w części prawidłowo opisanego wniosku mimo, iż wniosek był jeden i istniały podstawy prawne do pozostawienia go bez rozpoznania w całości. Skarżący w złożonej skardze zarzuca przede wszystkim organowi administracji naruszenie art. 44 k.p.a. przewidujący możliwość doręczenia podania poprzez awizo, co doprowadziło do niepodjęcia przez niego wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku i wyłączenie opisanych w nim gruntów z rozpoznania w zakresie przyznania płatności. Pomimo powyższego, podstawowego zarzutu postawionego w skardze, analiza przedmiotowej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, iż powyższe działanie organu administracji w sprawie prawidłowości doręczenia wezwania było prawidłowe i opierało się na właściwie zastosowanych w sprawie przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Jednocześnie w myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Przepis ten, co zasadnie podkreślono w zaskarżonej decyzji z dnia ...03.2011 r., wprowadza swoistą fikcje prawną doręczenia, które w przedmiotowej sprawie ma charakter doręczenia zastępczego, stwarzającego domniemanie doręczenia. Przesłanką zastosowania komentowanego przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Z taką sytuacja mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie bowiem skarżący nie zastrzegł innego adresu do korespondencji aniżeli ul. ..., [...] W., ani nie ustanowił, w myśl art. 40 § 2 k.p.a., pełnomocnika do odbioru korespondencji. Organ administracji zasadnie zatem kierował wszelką korespondencje na powyższy adres, podejmując próby doręczenia pism skarżącemu. Nie zasadne jest tym samym stanowisko skarżącego, wyrażone w skardze, iż organ administracji nie podjął próby doręczenia pisma w miejscu pracy, czy w lokalu administracji, czym naruszył art. 42 i 43 k.p.a. Skarżący nie zastrzegając bowiem innego, alternatywnego adresu do odbioru korespondencji potwierdził tym samym, iż jego właściwym i jedynym adresem kontaktowym jest ul. ..., [...] W. Ponadto w okresie doręczenia korespondencji poprzez awizo istniała możliwość jej odbioru przez dorosłego domownika (art. 43 k.p.a.) jednak jak sam skarżący podniósł w zażaleniu z dnia ...03.2011 r. (k-... akt adm.) nie było możliwości cyt. "zapewnienia obecności osób trzecich pod adresem korespondencyjnym, które mogłyby podjąć przesłaną korespondencję". Z tego też powodu nie można czynić zarzutu organowi administracji niepodjęcia próby doręczenia korespondencji w trybie art. 42 i 43 k.p.a. bowiem organ administracji pozbawiony był możliwości takiego działania z uwagi na niepinformowanie go o aktualnym pobycie skarżącego pod innym adresem. Uznając zatem za skutecznie doręczone, w trybie art. 44 k.p.a., wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia ...12.2010 r., kierując się działaniem na korzyść skarżącego, rozpoznał wniosek skarżącego w stosunku do powierzchni, co do której nie było braków we wniosku i co do której nie został pozostawiony bez rozpoznania pismem z dnia ...10.2010 r. tj. z wyłączeniem działek o nr [...], działek rolnych [...]. Stosując w tym zakresie przytoczone przepisy prawa, w tym m.in. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 r. oraz stawki płatności uzupełniających za 2010 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu płatności na rok 2010 w wysokości ... zł. Rozstrzygnięcie to wraz z zarządzeniem z ...10.2010 r. nie narusza w sposób rażący art. 64 § 2 k.p.a. przez co Sąd nie znalazł podstawy do stwierdzenia jego nieważności w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i kierując się treścią art. 134 § 2 k.p.a. nie wydawał orzeczenia na niekorzyść skarżącego zwłaszcza, że zarzuty skargi w żadnym miejscu nie odnoszą się do pozytywnego rozstrzygnięcia zawartego w treści zaskarżonej decyzji. Pozytywne rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Skarżący z uporem w trzech różnych sprawach podnosi te same zarzuty dotyczące przyjęcia przez organ za prawidłowe doręczenie wezwania z dnia 15.06.2010 r. oraz stanowiska organu nieznajdującego uzasadnienia do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków. Zarzuty te są bezpodstawne i w rzeczywistości są merytoryczne tylko w sprawie odmowy przywrócenia terminu, a w pozostałych sprawach pozostają poza meritum rozstrzygnięcia organu. Także niezasadny, w ocenie Sądu, okazał się zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. zawierający zasadę udzielania informacji prawnej stronom postępowania. Przede wszystkim podnieść należy, że wniosek skarżącego o płatności bezpośrednie oparty jest na przepisach krajowych ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w której to ustawie uregulowano procedurę rozpoznawania wniosków, pozostawioną przepisami unijnymi regulacjom krajowym. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 1 ustawy przepisy k.p.a. stosuje się, jeżeli sama ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 3 organ jest zobowiązany do udzielenia pouczeń stronie tylko na jej żądanie. W przedstawionej sprawie takiego żądania nie było. Skarżący natomiast miał możliwość uczestniczenia w każdym stadium postępowania oraz miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący, na co zasadnie zwrócił uwagę Dyrektor M. Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę z dnia ...04.2011 r. nie wnosił o udzielenie pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych co dodatkowo uzasadnia zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. za chybiony. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie Sąd również zauważa, iż zaskarżona decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... marca 2011 r. dotyczyła tylko i wyłącznie zakresu wniosku po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w zakresie opisanych w piśmie z dnia ...10.2010 r. działek rolnych. Organ odwoławczy nie miał możliwości rozstrzygania w zaskarżonej decyzji także kwestii odmowy przywrócenia terminu wobec czego postawiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. jest w ocenie Sądu całkowicie bezzasadny. Został on jednak rozpoznany w powiązanej sprawie skarżącego, w której przedmiotem jest odmowa przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.