II SA/Wa 1006/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej C. P. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2010 r. [...] w stanie spoczynku C. P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W dniu 7 lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ odmówił wypłacenia odprawy mieszkaniowej. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ I instancji skierował do C. P. pismo, w którym poinformował go, że z uwagi na zakończenie przez niego służby wojskowej przed 1 lipca 2010 r., wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej może zostać rozpatrzony na podstawie umowy cywilnoprawnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. W dniu [...] stycznia 2011 r. C. P. zawarł z Dyrektorem Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. umowę o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Z tej przyczyny organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Od decyzji tej C. P. odwołał się, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o przyznaniu odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. Zarzucił, że skoro wniosek o wypłatę odprawy został złożony po tej dacie, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r. W zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2011 r. Prezes ustalił, że uprawnienia do otrzymania odprawy mieszkaniowej reguluje art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Powołany przepis przyznaje przedmiotową odprawę żołnierzowi służby stałej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej pod warunkiem spełnienia pozostałych wymogów określonych w tych przepisach. W myśl przepisu art. 23 sprzed nowelizacji, dzień zwolnienia ze służby wojskowej jest dniem nabycia uprawnienia do wypłaty odprawy mieszkaniowej, a złożony wniosek jest jedynie środkiem, służącym do realizacji nabytego już prawa. Złożenie wniosku w terminie późniejszym służy tylko realizacji prawa nabytego, nie może być natomiast rozpatrywany jako czynność prawna, wszczynająca realizację prawa do odprawy mieszkaniowej w myśl znowelizowanych przepisów, jako prawa "nienabytego". Skoro żołnierz zwolniony został z zawodowej służby wojskowej przed 1 lipca 2010 r., uprawnienia do odprawy, a także ustalenie jej wysokości należy rozpatrywać według przepisów obowiązujących przed tą datą. Dlatego w myśl ww. przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy. Umowa taka została ze skarżącym zawarta, a w konsekwencji wypłacono umówioną odprawę. W tej sytuacji konieczne stało się umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odprawy, jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję C. P. zarzucił organowi naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) oraz art. 10 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, iż do jego sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 61 k.p.a. datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy zmienionej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zatem do daty wejścia w życie ustawy wniosek dotyczący odprawy nie został złożony, sprawy nie można uznać za wszczętą, co wyklucza możliwość zastosowania do niej dotychczasowych przepisów. Zatem zastosowanie dotychczasowych przepisów przez organy obu instancji jest błędne. Nadto decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, żaden z organów nie umożliwił stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzje organów, orzekających w sprawie, zostały wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis art. 105 k.p.a. kładzie akcent na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdy przyczyna bezprzedmiotowości zostanie wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, a organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. (SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 80) przyjęto, że z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, w myśl którego odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Zawarcie umowy następuje po przedstawieniu przez osobę uprawnioną jednego z dokumentów, wskazanych w punktach 1-4 cytowanego przepisu. Ustawa o zakwaterowaniu została znowelizowana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 25 lutego 2010 r. Nr 28, poz. 143), która weszła w życie w dniu 1 lipca 2010 r. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu (w brzmieniu sprzed nowelizacji), odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, prawidłowo organy oceniły, że postępowanie administracyjne w sprawie C. P. jest bezprzedmiotowe z uwagi na zawarcie z nim cywilnoprawnej umowy, dotyczącej wypłaty odprawy, a więc przy zastosowaniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skoro bowiem stosunek służbowy żołnierza służby czynnej ustał przed wejściem w życie nowelizacji, umowa o odprawę na podstawie tej ustawy została przez C. P. podpisana, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Ustawa o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r. nadawała przedmiotowej odprawie charakter cywilistyczny, gdyż zobowiązywała organ do zawarcia z żołnierzem umowy cywilnoprawnej, stanowiącej podstawę wypłaty odprawy. Do oceny charakteru prawnego odprawy zastosowanie znajduje zatem cywilistyczna teoria zdarzeń prawnych, z których wystąpieniem norma prawna wiąże skutek powstania, zmiany lub ustania stosunku cywilnoprawnego. Odnosząc tę teorię do prawa do odprawy, o której mowa w art. 23 i 47 ustawy o zakwaterowaniu (sprzed nowelizacji), należy uznać, że samo wystąpienie zdarzenia powoduje skutek w postaci powstania prawa do odprawy. Ustawodawca nie uzależniał wypłaty odprawy od zaistnienia jakichkolwiek warunków poza zwolnieniem ze służby. Taka sytuacja prawna miała miejsce w sprawie, z uwagi na fakt zwolnienia C. P. ze służby w dniu [...] maja 2010 r. Tego dnia skarżący nabył prawo do odprawy. Powyższe zgodne jest z treścią art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej trzeba stwierdzić, że trafnie uznały organy, iż należy umorzyć postępowanie administracyjne przy zastosowaniu przepisu art. 105 k.p.a. Postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, skoro zwolnienie ze służby nastąpiło na mocy ustawy o zakwaterowaniu w poprzednim brzmieniu, a odprawa została wypłacona na mocy umowy cywilnoprawnej. Przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, co obligowało do zastosowania art. 105 k.p.a. Dlatego wbrew twierdzeniom skarżącego do oceny zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia przepis art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. C. P. z brzmienia tego przepisu wywodzi, że skoro wniosek swój o wypłatę odprawy złożył 7 lipca 2010 r., powinien otrzymać odprawę na podstawie ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu po nowelizacji z dnia 1 lipca 2010 r. Po pierwsze zaznaczenia wymaga, że C. P. uznał cywilnoprawny charakter odprawy, czemu dał wyraz zawierając umowę cywilnoprawną z organem w dniu [...] stycznia 2011 r. (na podstawie ustawy sprzed nowelizacji) i w konsekwencji otrzymał odprawę na podstawie wymienionej umowy. Zarzucanie braku wypłacenia odprawy na podstawie znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu jest zatem bezpodstawne i organ słusznie umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, skoro sprawa odprawy została załatwiona poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji nie można było kontynuować postępowania administracyjnego. Po drugie, z przyczyn wskazanych powyżej, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy zmienionej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Zawarcie umowy cywilnoprawnej dotyczącej odprawy i jej wypłacenie przez organ świadczy o tym, że skarżący miał świadomość zastosowania ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe stanowi również o bezpodstawności zarzutu skarżącego, dotyczącego przebiegu postępowania administracyjnego w jego sprawie, skoro bowiem postępowanie to było bezprzedmiotowe, z uwagi na uprzednie załatwienie sprawy cywilnej umową, nie można zarzucać organowi uchybień, o których mowa w skardze. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.