II GSK 120/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie NSA Józef Waksmundzki del. WSA Jacek Czaja Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1471/11 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w punkcie aptecznym postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1471/11 odrzucił skargę A. K. na postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], [...] i [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w punkcie aptecznym; orzekł również o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Sąd I instancji dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie w przedmiocie czynności kontrolnych dokonywanych w ramach ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) i ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) stwierdził, że nie podlega ono kontroli sądowej, jakiej ten dokonuje w oparciu o art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych w punkcie aptecznym "L. –T.", prowadzonym przez skarżącą, sprowadzało się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów prawa w zakresie obrotu wyrobami medycznymi i produktami leczniczymi w aptekach i punktach pozaaptecznych. Nie stanowiło ono aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie kształtowało bowiem bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Oznaczało to zdaniem Sądu, że zaskarżone postanowienie nie należało do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego zakres kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na czynności i akty inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i aby mogło być objęte kognicją sądów administracyjnych możliwość taka musi wynikać z przepisów szczególnych ustawy, na podstawie której prowadzona jest kontrola. Ustawa - Prawo farmaceutyczne, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewidują właściwości sądów administracyjny do kontroli i stosowania środków prawnych wobec postanowień o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Podstawy takiej nie przewiduje zdaniem Sądu również art. 84 c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odsyłający do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniu kontrolnym do stosowania przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest możliwym przyznanie prawa do zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych w oparci o art. 84 c ust. 10 powołanej ustawy, gdyż postanowienie takie nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga sprawy. Skargą kasacyjną A. K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Podniosła naruszenie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Sąd I pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Błąd ten polegał na przyjęciu, że zaskarżone postanowienie jest częścią postępowania kontrolnego, podczas gdy stan faktyczny wskazuje na odmienne wnioski. Skarga jest czynnością odrębną od postępowania kontrolnego, wpływającą na jego przebieg, jednakże nie będącą jego częścią. Sąd i instancji błędnie również przyjął, że uwzględnienie lub nieuwzględnienie skargi nie wpływa na prawa lub obowiązki jednostki. Okoliczność ta jest podnoszona przez Sąd jako wyznacznik dopuszczalności rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Podniesiono, że faktycznym celem złożonej skargi było wycofanie z obiegu prawnego dowodów uzyskanych w czasie prowadzenia postępowania kontrolnego, a to z uwagi na nielegalność ich uzyskania. Cel w jakim złożona została skarga jest w ocenie skarżącej zgodny z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z art. 77 ust. 6 tej ustawy wynika bowiem, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeśli miały istotny wpływ na wynik tej kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Literalna wykładnia przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że określenie – czy w czasie przeprowadzenia kontroli doszło do naruszenia prawa, powinno nastąpić jeszcze przed wydaniem decyzji lub postanowienia, w którym wykorzystane zostaną dowody uzyskane w toku tejże kontroli. Podniesiono również, że Generalny Inspektor Farmaceutyczny w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. zawarł pouczenie co do terminu i sposobu złożenia środka zaskarżenia. Wynikało z niego, że strona ma prawo wniesienia za pośrednictwem organu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna bliżej nie precyzuje, który z paragrafów i punktów tego przepisu został naruszony. Istota uzasadnienia skargi wskazuje, że chodzi o możliwość zaskarżenia do Sądu I instancji postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydanych na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w związku z art. 37au ustawy – Prawo farmaceutyczne. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2, jak i też pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro sprowadza się do ustalania stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) i ustawy wyżej cytowanej o swobodzie działalności gospodarczej. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 ustawy. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Przyjmując odrębność przedmiotu postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie – Prawo farmaceutyczne od postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, to zarówno ustawa – Prawo farmaceutyczne, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Wskazane zatem w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonej kontroli, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej lecz wyników tej kontroli, która podlegać będzie jako dowód w sprawie na kolejnych etapach postępowania administracyjnego. W kontrolowanym postanowieniu trafnie Sąd I instancji wyraził pogląd, że kontynuowanie czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy, a więc nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 2 i 4 oraz § 3 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko powyższe zostało już trafnie zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 1030/10, do którego trafnie odwołał się także Sąd I instancji, a które jest podzielone także przez skład w niniejszym postępowaniu. Oceny powyższej nie zmienia odwołanie się kasatora do prawa materialnego. Odwołanie się do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy też Prawa farmaceutycznego związane jest z ewentualnymi przyszłymi postępowaniami administracyjnymi w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.