VII SA/Wa 1385/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi A. i C. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i C. R. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienia Zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2011r., Nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia (...) marca 2011r., Nr (...), umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia działki nr ew. (...), która stanowi dojazd do posesji A. i C. R. w miejscowości W., Gm. O.– uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia (...) listopada 2010r, nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Przeprowadzone przez organ I instancji, w dniu (...) listopada 2010r., oględziny wykazały wykonanie przez C. R., na przełomie października i listopada 2009r., utwardzenia działki o nr ew. (...) stanowiącej dojazd do działki oznaczonej nr ew. (...) położonej w W., Gm. O. Inwestor nawiózł gruz, kruszywo, cement i ułożył kostkę betonową typu "Pol-bruk" oraz wykonał obrzeża betonowe od strony działki E. i M. G. Ponadto, inwestor wykonał studzienkę ściekową z kratką w odległości ok. 8 m od drogi powiatowej, z której wody opadowe odprowadzane są do rowu przy drodze powiatowej. Poziom utwardzonej drogi jest wyższy od poziomu działki E. i M. G. Powyższe roboty zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia. W wykonaniu postanowienia organu pierwszej instancji, z dnia (...) listopada 2010r., Nr (...), A. i C. R. przedłożyli ocenę techniczną, w zakresie prawidłowości wykonania drogi dojazdowej z przepisami techniczno-budowlanymi. W świetle ekspertyzy, wykonane utwardzenie części działki nr (...), dojazd do działki nr (...) na długości około 40 metrów wykonano w stosunku do cokołu ogrodzenia działki (...) od poziomu 0 do 13 cm wyżej, mimo tego nie spowodowano zakłócenia stosunków wodnych, poprzez zablokowanie naturalnego spływu wód powierzchniowych, ponieważ cała działka, wewnętrzna droga dojazdowa nr (...) została przed laty, przy podziale działki rolnej na działki budowlane, wytyczona prostopadle do warstwic, czyli zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu i kierunkiem spływu wód powierzchniowych. Utwardzony dojazd do działki nr (...) wykonany został na rzędnych dostosowanych do rzędnych osi drogi powiatowej oraz istniejącego przepustu - wjazdu na tę drogę wykonano w okresie wcześniejszym podczas remontu drogi powiatowej. Utwardzony dojazd do działki nr (...) wykonany został łącznie z betonowym krawężnikiem, który zapobiega przenikaniu wody na pas gruntu, należący do działki nr (...) o szerokości od 0,70 do 1,50m pomiędzy tym krawężnikiem, a cokołem ogrodzenia działki nr (...). Spadek podłużny utwardzonego dojazdu działki nr (...) wynosi 4%o natomiast spadek podłużny tej samej działki w części nieutwardzonej wynosi 7,6%o - wielkości te zapewniają znaczne prędkości spływającej wodzie, a jej ujęcie w krawężnik spowoduje szybki dopływ do odbiornika- rowu przydrożnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., w oparciu o ww. ekspertyzę stwierdził, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie nastąpiło odprowadzenie wód na grunty sąsiednie. Decyzją z dnia (...) marca 2011r., Nr (...) organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia działki nr ew. (...), która stanowi dojazd do posesji A. i C. R. w miejscowości W., Gm. O. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia (...) kwietnia 2011r., Nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia (...) listopada 2010r, nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że organ I instancji błędnie zastosował tryb postępowania określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zamiast trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu wojewódzkiego - utwardzenie dojazdu do działki o nr ew. (...) polegające na nawiezieniu gruzu, kruszywa, cementu i ułożeniu kostki betonowej typu "Pol-bruk" stanowi budowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej inwestycji należy uznać , że wybudowano drogę dojazdową. Inwestor nie miał pozwolenia na budowę czyli zrealizował utwardzenie terenu w postaci drogi dojazdowej w warunkach samowoli budowlanej. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2008r., sygn. akt. II SA/GI 637/07, w uzasadnieniu którego wskazano, że nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli nie będącej drogą, a zatem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Ponadto, organ II instancji wskazał, że przedstawiona ekspertyza jest niekompletna, ponieważ nie odnosi się do oceny oddziaływania wykonanej drogi na działkę nr (...). Organ pierwszej instancji powinien wezwać do jej uzupełnienia lub sam ocenić wykonane prace dysponując określoną wiedzą techniczną. Wreszcie, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji wydając decyzję cyt. "jedynie w oparciu o art. 104 i art. 105 k.p.a. (...) oraz na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (...) spowodował wadliwość rozstrzygnięcia z powodu braku pełnej podstawy prawnej". Ostatecznie, organ II instancji uznał, że świetle ww. okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na zakres sprawy, zatem uzasadnia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i C. R., dochodząc uchylenia opisanej wyżej zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że organ II instancji jako podstawę prawną przywołał przepisy o charakterze proceduralnym, natomiast nie wskazał jakiejkolwiek podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia. Stwierdzili, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Działka, na której wykonano utwardzenie jest współwłasnością skarżących i C. W. i stanowi dojazd dla obu współwłaścicieli do nieruchomości, stanowiących ich własność. Działka gruntu stanowiła drogę dojazdową, przed wykonaniem utwardzenia, a utwardzenie zostało wykonane w oparciu o wspólne ustalenia współwłaścicieli, na dowód czego skarżący załączyli oświadczenie C. W. o wyrażeniu zgody na wykonanie utwardzenia działki nr (...). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa i jako taka podlega uchyleniu. Organ II instancji nie miał żadnych podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji bezzasadnie zakwalifikował inwestycję jaką taką, która wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 12, pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa dróg. Jak stanowi przepis art. 30 ust. 1 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Jak stanowi, definicja legalna działki budowlanej – zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem Sądu skoro objęta utwardzeniem działka ma charakter działki przeznaczonej na dojazd do działek i pozostaje w związku z tym we współwłasności i użytkowaniu ich właścicieli, to stanowi integralną część działek budowlanych i zachowuje taki charakter w świetle ww. przepisów. Już tylko na marginesie Sąd wskazuje, że nawet, gdyby przyjąć, że po wydzieleniu i przeznaczeniu na drogę działka utraciła, ów specyficzny charakter części działki budowlanej, to bezsporne jest, że stanowiła drogą dojazdową już przed rozpoczęciem niniejszej inwestycji. Przy tym rozumowaniu, inwestycje można zakwalifikować, co najwyżej jako przebudowę drogi już istniejącej, polegającej na zmianie jej nawierzchni. Inwestycja taka podlega jak to wskazano wyżej zgłoszeniu. Na marginesie wskazać należy, że taka przebudowa nie ma charakteru przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) w tym przedmiocie. Sąd stwierdza, że ostatecznie w jego ocenie, przedmiotowe utwardzenie betonem terenu działki, który jest użytkowany jako wjazd na zabudowaną posesję, należy zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zakwalifikować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu wjazdu stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) - nie są budową w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Odmienna od powyższej, kwalifikacja inwestycji, dokonana przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędna. W sprawie bezsporne jest, że inwestor nie dysponował zgłoszeniem, zatem rolą nadzoru budowlanego było działanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji, w dniu 22 listopada 2010r., wydał postanowienie nr 41/10 w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej inwestycji. Inwestorzy wykonali to postanowienie. Organ nadzoru budowlanego, kiedy w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w tej kwestii. Wskazać należy, że organ, w związku z nałożonym ww. obowiązkiem miał termin wynikający z przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wydając decyzję z dnia 18 marca 2011r., działał po tym terminie, zatem już to uzasadniałoby umorzenie postępowania wszczętego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał jednak zasadnie sprawę w zakresie skutków inwestycji dla działek sąsiednich. To zagadnienie było zresztą tym, które do nadzoru budowlanego, w piśmie z dnia (...) października 2010r., podnieśli E. i M. G. - właściciele działek o nr ew. (...). W świetle ww. okoliczności, organ II instancji miał tylko obowiązek dokonania oceny, czy w świetle ww. ekspertyzy, bądź innych dowodów, zasadne było umorzenie postępowania, czy bezprzedmiotowa stała się zatem ingerencja nadzoru budowlanego w związku z tym, że inwestycja nie ma takich wad, które skutkowałyby naruszenia interesów właścicieli działek sąsiednich małżonków G. Należy podkreślić, że organ drugiej instancji nie miał także podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano wyżej, potrzeba uzupełnienia ekspertyzy, czy też dokonania dodatkowych oględzin inwestycji w zakresie wskazanym przez organ II instancji w żadnym razie nie była przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, organ II instancji ma własne uprawnienia. W myśl przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowo i oczywiście na marginesie rozważań w sprawie, należy zauważyć brak konsekwencji w rozumowaniu organu drugiej instancji, oto uchyla postanowienie dowodowe, po czym nakazuje uzupełnienie dowodu na jego podstawie opracowanego. Należy podzielić uwagę skarżących, co do tego, że organ drugiej instancji zobowiązany jest wskazać zawsze nie tylko procesową, ale także materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji oceniając dopuszczalność umorzenia postępiania w niniejszej sprawie zobowiązany będzie uwzględnić opisane wyżej rozważania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).