IV SA/Wa 1051/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia pn.: "[...] — Przebudowa ujścia W." w zakresie: wydłużenie kierownicy wschodniej w ujściu rzeki W. o 200 m oraz odbudowa zniszczonej kierownicy wschodniej i zachodniej w ujściu rzeki". Odwołanie od powyższej decyzji wniosło O., dalej "O." formułując m.in. następujące zarzuty: - rażące naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o ocenach, polegające na nieprzedstawieniu w zaskarżonej decyzji stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko, - naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ocenach, polegające na braku określenia w pkt I.2 decyzji warunków wykorzystania terenu w fazie eksploatacji przedsięwzięcia, jak również nieuwzględnieniu w pkt I.2 zaskarżonej decyzji konieczności ochrony zabytków, - naruszenie art. 7 kpa, poprzez błędne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stała (30-50 dni w roku) praca pogłębiarki w okresie jesiennym — jako wariant alternatywny, będzie powodować istotną ingerencję w specjalny obszar ochrony Natura 2000 "O." PLH[...], - wydanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji na podstawie nieaktualnej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa": - w pkt 1 uchylił pkt I.2.7 decyzji organu pierwszej instancji w brzmieniu: "zaleca się transport materiałów budowlanych do portu w S. drogą wodną (barkami) ze względu na turystyczny charakter miejscowości zlokalizowanych na drodze dojazdowej do S." i w tym zakresie orzekł: "transport elementów i materiałów budowlanych do portu rybackiego w S. należy prowadzić drogą wodną (barkami), w celu ograniczenia negatywnych oddziaływań transportu kołowego na zabytki, w szczególności historyczną zabudowę znajdującą się wzdłuż dróg dojazdowych do portu, oraz ze względu na turystyczny charakter miejscowości zlokalizowanych na drodze dojazdowej do S."; - w pkt 2 uchylił treść pkt III decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w brzmieniu: "stwierdzić konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których przepisy art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przewidują możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania" i w tym zakresie orzekł: "nie stwierdzić konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których przepisy art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przewidują możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania"; - w pkt 3 w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek R. w [...] (dalej "R.") z dnia 4 marca 2009 r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 64 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), oraz na podstawie art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach, zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i podlega kwalifikacji prawnej jako: "wały ochronne, nabrzeża, pirsy lub inne konstrukcje ochronne lub zmieniające linię wybrzeża morskiego, z wyłączeniem ich konserwacji lub rekonstrukcji". Realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także, w związku z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2010 r., stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia takiej oceny. Dalej wskazano, że postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), w zatem świetle § 4 tego aktu w sprawie znajdują zastosowanie regulacje wynikające z przepisów dotychczasowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że: a) treść art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o ocenach należy odczytywać w taki sposób, że obliguje on organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do przedstawienia w uzasadnieniu tej decyzji stanowiska w powyższej sprawie, bez względu na fakt, czy organ ten uzna zasadność nałożenia ww. obowiązku czy nie; wskazano, że z niezrozumiałych przyczyn organ pierwszej I instancji zastosował się do przepisów art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d i e ustawy o ocenach, odnosząc się w punktach 1.4 i 1.5 zaskarżonej decyzji do wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom poważnych awarii przemysłowych oraz w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko, mimo że w przypadku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nakładanie takich wymogów nie było zasadne; natomiast brak stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sprawie wydania decyzji "budowlanej" nie wpłynął w żaden sposób na wydane rozstrzygnięcie, gdyż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga nakładania obowiązku takiej oceny; powyższe ustalono w oparciu o następujące ustalenia: - dane na temat inwestycji, posiadane na etapie wydawania zaskarżonej decyzji, pozwalały wystarczająco ocenić jej oddziaływanie na środowisko, - nie istnieje możliwość powiązania przedmiotowej inwestycji z innymi przedsięwzięciami i tym samym kumulowania się oddziaływań, - możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody, została dogłębnie przeanalizowana i wykluczono możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszarów Natura 2000; b) jak wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko, w szczególności zapisu na s. 34 tego dokumentu, planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało wprowadzania żądnych zanieczyszczeń do środowiska; skoro emisje zanieczyszczeń będą miały miejsce na etapie realizacji nie zaś na etapie funkcjonowania przedsięwzięcia, określanie w decyzji warunków wykorzystania terenu w fazie eksploatacji nie było konieczne; c) zarzut nieuwzględnienia w pkt I.2 decyzji konieczności ochrony zabytków uznano za zasadny, gdyż inwentaryzacja zabytków dokonana w raporcie (s. 87) wykazała obiekty zabytkowe w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia; autorzy raportu wskazują na negatywne oddziaływania wibracji spowodowanych transportem kołowym sprzętu i materiałów budowlanych na położone w pobliżu dróg dojazdowych do portu w S. budynki (s. 117 raportu) i zalecają maksymalnie ograniczyć transport drogami kołowymi, na rzecz transportu barkami; podzielając obawy raportu organ odwoławczy uchylił treść pkt I.2.7 decyzji i orzekł w tym zakresie o nałożeniu na inwestora obowiązku transportu elementów i materiałów budowlanych do portu w S. drogą wodną; w ocenie organu przyczyni się to do ochrony zabytków; d) organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla wariantu przedsięwzięcia zaproponowanego przez wnioskodawcę, a obowiązek zawarcia w raporcie opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o ocenach) stanowi punkt odniesienia dla oceny oddziaływania na środowisko zaproponowanych wariantów; organ nie mógł wskazać w decyzji opcji niezrealizowania przedsięwzięcia, mógł wyłącznie w sytuacji gdy żaden z wariantów zaproponowanych w raporcie nie może być zrealizowany, odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji; w niniejszym postępowaniu jednak uznano przedstawiony przez inwestora wariant za dopuszczalny i ustalono warunki jego realizacji; Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdził brak znaczącego oddziaływania robót czerpalno-refulacyjnych w ujściowym odcinku W. na cele ochrony obszarów Natura 2000, zatem bagrowanie Przekopu W. planowane w 2010 r. nie będzie powodować znacząco negatywnego oddziaływania na cele obszaru Natura 2000 (w rozumieniu art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody"); e) organ pierwszej instancji odniósł się do wniosku O. dotyczącego uzupełnienia raportu w zakresie symulacji oddziaływania skumulowanego, poprzez powołanie się na raport dla innego przedsięwzięcia ("Ekologiczne bezpieczeństwo stopnia wodnego W.") i konkluzje, że budowa stopnia w N. lub C. znacząco nie zmieni sytuacji w ujściu W., co w ocenie organu odwoławczego było niewystarczające; po analizie zakresu raportu dot. stopnia wodnego W. organ odwoławczy stwierdził, że projektowany obecnie stopień wodny ma zostać wybudowany powyżej wcześniej planowanych stopni w N. i C. (20 km poniżej zbiornika we W.), dlatego ewentualne negatywne oddziaływanie planowanego aktualnie stopnia wodnego na zasilanie rumowiskiem Przekopu W. (km 942 rzeki) może być wyłącznie mniejsze od tych, analizowanych w raporcie dla przedsięwzięcia pn. "Ekologiczne bezpieczeństwo stopnia wodnego W."; wynika to z faktu, że posadowienie stopnia wodnego w wyższym punkcie biegu rzeki powoduje "wydłużenie" odcinka między zaporą i ujściem, co z kolei wpływa na możliwość wyerodowania z koryta większej ilości materiału, który jako rumowisko zostanie przetransportowany z wodami do ujścia, jak również uzupełnienie rumowiska na drodze zasilania przez większą ilość dopływów; w związku z powyższym, podzielając zasadność podniesionego zarzutu, organ odwoławczy nie uznał dokonywania analizy w przedmiotowym przypadku za niezbędnej; skoro bowiem z analizy oddziaływania na środowisko stopni wodnych planowanych w N. i C. wynika, że wpływ budowy tych stopni na dopływ rumowiska do ujścia W. nie wystąpi, można uznać, iż tym bardziej nie wystąpi taki wpływ w przypadku realizacji podobnej inwestycji powyżej ww. lokalizacji, Na koniec wskazano, że ze względu na błędny zapis pkt III decyzji organu pierwszej instancji, mogący sugerować stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, organ odwoławczy uchylił treść tego punku i orzekł w tym zakresie o niestwierdzeniu takiej konieczności. Uzasadnienie zaś rozstrzygnięcia w tym zakresie znajduje się w treści pkt III. W skardze na powyższą decyzję O. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. wraz z orzeczeniem o nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji zarzucono naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o ocenach w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "poś". W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna zawierać stanowisko organu w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach, czyli o konieczności przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja środowiskowa powinna zawierać nadto stosowne uzasadnienie w tym zakresie. O konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko wypowiedział się również organ odwoławczy. Jednakże Skarżący nie zgodził się z argumentacją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż naruszenie powyższemu obowiązkowi nie wpłynęło w żaden sposób na wydane rozstrzygnięcie. Wskazano na rażącą sprzeczność decyzji z przepisami ochrony środowiska w sytuacji przyjęcie przez organ, że nie ma potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko skoro, O. nie kwestionował w toku sprawy, iż realizacja przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu w sprawie wydania decyzji budowlanej. Podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 11 poś jest obligatoryjne w przypadku wszystkich naruszeń przepisów ochrony środowiska zaistniałych przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Ponadto dla stwierdzenia nieważności w trybie art. 11 poś nie jest wymagane by naruszenie przepisów miało charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia 17 sierpnia 2011 r. O. zmodyfikował zarzuty skargi w ten sposób, iż wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazano, że Skarżący przyznaje rację organowi, że art. 11 poś został z dniem 15 listopada 2008 r. wyeliminowany z obrotu prawnego, jednakże podtrzymuje argumentację dotyczącą konieczności przeprowadzenia w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Dodatkowo podniesiono, że uchylenie przez Sąd obu kwestionowanych decyzji pozwoli także na wyeliminowanie z obrotu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2010 r., na które nie służyło zażalenie. Wskazane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy o ocenach, a wskazana wada postanowienia (wiążącego organ w ustalaniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia) wyklucza możliwość "samodzielnego" rozpatrzenia kwestii przez organ odwoławczy. Wskazano, że inwestor wciąż nie dysponuje wymaganą prawem ochrony przyrody zgodą na odstępstwo od zakazów o ograniczeń obowiązujących w rezerwacie ornitologicznym "M.", oraz nie posiada derogacji od zakazów obowiązujących w ochronie dziko występujących gatunków zwierząt (art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), o których mowa w pkt I.h postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2010 r. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2011 r. uczestnik postępowania R. w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Trafnie w prawdzie zauważono w skardze, iż rozstrzygniecie organu pierwszej instancji wydano z uchybieniem wymaganiu art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o ocenach. Uwzględniając równocześnie treść art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o ocenach należy wnosić, iż wolą prawodawcy było w każdym przypadku orzekanie w sentencji, czy jest konieczne ponowne przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko, gdy w postępowaniu będą wydawane jeszcze decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach. Pogląd ten podzielił również organ odwoławczy. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, przyczyny, dla których ponowne przeprowadzenie procedury ocen, gdy chodzi o przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie konieczne, czyniąc zadość wskazanemu wymaganiu. Ponowne przytaczanie argumentacji organu nie byłoby zasadne. Jest ona generalnie spójna i logiczna oraz, co do meritum, nie została zakwestionowana na etapie wniesienia skargi.. Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny powinno znaleźć się w sentencji orzeczenia, dostrzeżoną wadę winien wyeliminować organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej także w tym zakresie. Nie czyniąc temu zadość uchybiono przepisowi postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie należy mieć na względzie, iż w postępowaniu administracyjnym zasada formalizmu ma ograniczoną wagę, a przy tym przyjmuje się, iż nie ma pierwszorzędnego znaczenia okoliczność, czy określone stanowisko organu zostało zawarte w części wyodrębnionej jako sentencja orzeczenia czy też w jego uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie wraz z jego uzasadnieniem jest bowiem traktowane jako niepodzielna całość. Kluczowe znaczenie ma odkodowanie jego treści w danej sprawie w ramach kompetencji organu, natomiast nie ma przesądzającego znaczenia, czy stanowisko organu znalazło wyraz stricte w części orzeczenia wyodrębnionego jako jego sentencja. Wobec powyższych uwarunkowań formalnych, mając na uwadze zajęcie przez organ odwoławczy jednoznacznego stanowiska w kwestii potrzeby przeprowadzenia ponownej procedury ocen i to, iż w jego świetle nie było to konieczne, uchybienie z kolei przepisom prawa materialnego (w zakresie niezbędnych elementów decyzji) nie miało wpływu na wynik sprawy. Pominięcie elementu decyzji skutkowało nie nałożeniem odnośnego obowiązku a jednocześnie było to merytorycznie uzasadnione. Oznacza to, iż brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co wynika a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa". Nie trafny jest zarzut, jakoby organ administracji tezę o braku potrzeby przeprowadzenia ponownej procedury ocen wywiódł wyłącznie z tego, iż O. nie zakwestionował, co do meritum, takiego stanowiska. Jak wskazano wyżej organ administracji przytoczył spójną argumentację przemawiająca za wspomnianą tezą. W końcowym jedynie passusie uzasadnienia w tej kwestii wskazał, iż także Stowarzyszenie nie przytoczyło żadnych konkretnych merytorycznych przesłanek prowadzanych do innych konkluzji. Bez znaczenia jest z kolei, z analogicznych przyczyn podnoszona wadliwość postanowienia w przedmiocie uzgodnienia poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu. Nie może być w końcu podstawą orzekania przez Sąd w przedmiocie nieważności orzeczenia (pomimo wskazanych uchybień) przepis art. 11 poś bowiem, co przyznała strona Skarżąca, został on uchylony na mocy ustawy o ocenach. (art. 144 pkt 4), z dniem 15 listopada 2008 r. (art. 174 ustawy o ocenach). Nie może mieć znaczenia ponoszona kwestia braku stosownego zezwolenia na odstępstwa od zakazów dotyczących gatunków zwierząt objętych ochroną bowiem z obowiązujących przepisów nie wynika, aby jego uzyskanie musiało poprzedzać wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznając sprawę nie dostrzegł także z urzędu innych istotnych wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.