II GSK 217/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1425/11 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1425/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS) z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą organ ten – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2011 r. (w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę w zapłacie należności składkowych za prowadzącego działalność gospodarczą) i odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od składek na: 1) ubezpieczenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz 2) ubezpieczenia za pracowników. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko ZUS. Organ ten stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2011 r. A. G. wniosła o umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, przy czym należności te dotyczyły zaległości (w łącznej wysokości 113 435,18 zł) związanych z działalnością prowadzoną przez męża wnioskodawczyni W. G. ([...]). Wnioskodawczyni wskazała, że osiągała dochody z umowy o pracę w wysokości 2 628,50 zł netto oraz z działalności gospodarczej (działalność remontowo- budowlana prowadzona od dnia [...] lutego 2011 r.) w wysokości 2 988,04 zł netto. Podała również, że od [...] lutego 2011 r. posiada z mężem umowę o rozdzielności majątkowej, przy czym mąż nie pracuje, nie ma szans na znalezienie jakiejkolwiek pracy, nie osiąga żadnych dochodów, jest zarejestrowany jako bezrobotny, leczy się na nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa szyjnego po złamaniu, porażenie lewej struny głosowej, alergie, a także cierpi na dolegliwości układu krążenia i zaburzenia psychiatryczne. Wskazała ponadto, że małżonkowie posiadają na utrzymaniu dwoje dorosłych dzieci – studiującą córkę i syna pozostającego na leczeniu po wypadku komunikacyjnym w 2007 r. Oświadczyła także, iż w związku z trudną sytuacją finansową małżonkowie zaciągnęli kredyt bankowy w wysokości 199 788,75 zł, który został przeznaczony na spłatę zaległych zobowiązań W. G. wobec ZUS (w wysokości 25 000 zł), a także umowy pożyczki, limitu debetowego, długu wobec siostry i szwagra, zobowiązań wobec osób prywatnych, zobowiązań wobec składów budowlanych. Ponadto w toku postępowania ustalono, że małżonkowie nie posiadali zadłużenia z tytułu należnych podatków, terminowo opłacali również wydatki związane z kosztami utrzymania czteroosobowej rodziny. Dodatkowo z dochodów A. G. opłacane były raty kredytowe w wysokości 2 152,58 zł miesięcznie (kredyt hipoteczny w wysokości 273 619,50 zł zaciągnięty w styczniu 2011 r.) przeznaczone na spłatę wcześniejszą kredytu hipotecznego w wysokości 199 000 zł, zadłużenia męża i syna, a także kredytu w wysokości 33 000 zł oraz pożyczki z pracy w wysokości 8 000 zł. Organ ustalił również, że małżonkowie są współwłaścicielami nieruchomości - budynku mieszkalnego - wyodrębnionego lokalu o pow. 94,10 m2 położonego w [...], przy czym na części należącej do W. G. dokonano zabezpieczenia hipotecznego na poczet zaległości ZUS. Po rozpoznaniu wniosku A. G. ZUS decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w zapłacie należności składkowych za prowadzącego działalność gospodarczą - w łącznej wysokości 165 080 zł (naliczonej na dzień złożenia wniosku). Organ administracji uznał, że niemożliwe było umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) z powodu tzw. "całkowitej nieściągalności", bowiem zaległości zostały zabezpieczone na majątku W. G. (nieruchomym i ruchomym) stąd formalnie możliwa byłaby egzekucja z tego majątku. Zdaniem ZUS, w sprawie nie wystąpiły również przesłanki umorzenia określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej powoływanego jako "rozporządzenie MGPiPS z 31 lipca 2003 r."), bowiem pomimo dużych trudności finansowych sytuacja A. G. jest stabilna, a mąż i syn, mimo problemów zdrowotnych, potencjalnie nie są pozbawieni możliwości dodatkowego zatrudnienia. Organ administracji stwierdził również, że skoro wnioskodawczyni spłaca innych wierzycieli, to umorzenie prowadziłoby do nadania prymatu innym wierzycielom kosztem ZUS. Po rozpoznaniu wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił swoją poprzednią decyzję i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od składek na: 1) ubezpieczenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (w łącznej wysokości 30 386 zł) oraz 2) ubezpieczenia za pracowników (w łącznej wysokości 113 212 zł). Organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację w kwestii odmowy umorzenia odsetek za składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Odnosząc się natomiast do należności związanych z odsetkami za zwłokę od składek za pracowników, ZUS stwierdził, że ich umorzenie może nastąpić wyłącznie w przypadku całkowitej nieściągalności, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Badając legalność zaskarżonej decyzji organu administracji, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga A. G. na rozstrzygnięcie ZUS nie jest zasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca nawet nie uprawdopodobniła wystąpienia którejkolwiek z przesłanek "całkowitej nieściągalności", które zostały wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd podzielił stanowisko ZUS, że teoretycznie możliwa jest egzekucja z nieruchomości skarżącej i jej męża. Skarżąca jest bowiem współwłaścicielką (razem z mężem) mieszkania przy ul. [...] w [...] oraz jedyną właścicielką mieszkania znajdującego się w tym samym budynku tj. pod adresem ul. [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że wprawdzie dokumenty (odpisy z ksiąg wieczystych) uprawdopodabniają twierdzenia skarżącej, iż drugie mieszkanie otrzymała ona w darowiźnie od teściów wyłącznie w celu uzyskania zabezpieczenia na zaciągnięte kredyty bankowe, niemniej jednak skarżąca ani nie wykazała, ani też nie uprawdopodobniła, że suma zadłużenia w ZUS przewyższa wartość nieruchomości jej i jej męża pomniejszoną o faktyczną wartość zadłużenia w bankach. Sąd zaznaczył przy tym, że z akt i twierdzeń skarżącej wynika, iż kredyt bankowy jest spłacany na bieżąco z dochodów skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie wystąpiły również okoliczności, które umożliwiałyby umorzenie należności na podstawie § 3 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Za prawidłowe uznał Sąd stanowisko ZUS, że m.in. dzięki "przejęciu" działalności gospodarczej męża i jej kontynuowaniu, a także zaciągnięciu kredytów bankowych sytuacja finansowa skarżącej wprawdzie jest trudna, ale stabilna. Zdaniem Sądu, nie wystąpiło również wskazywane przez stronę zjawisko tzw. "pętli odsetkowej", choć niewątpliwie wielkość zadłużenia jest znaczna. Za trafne uznał Sąd także stanowisko ZUS o braku wpływu stanu zdrowia męża i syna skarżącej na jej możliwości zarobkowe, czego potwierdzeniem jest chociażby fakt kontynuowania działalności gospodarczej męża w sposób przynoszący zyski. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła A. G. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r. – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że bardzo trudna sytuacja materialna i życiowa Państwa G. nie pozwala im na uregulowanie zaległości wobec ZUS. Na utrzymaniu skarżącej oprócz męża (który pomimo podejmowanych prób nie ma szans na znalezienie jakiejkolwiek pracy, głównie z powodu problemów zdrowotnych) pozostaje również studiująca córka oraz syn, który również z uwagi na problemy zdrowotne nie jest zdolny do podjęcia zatrudnienia, a obecnie podjął naukę w celu przekwalifikowania zawodowego. Z dochodów skarżącej opłacane są raty kredytów, zaś pozostała część przeznaczana jest na utrzymanie rodziny. Z przedstawionych w toku postępowania dokumentów wynika, że miesięcznie na utrzymanie wszystkich członków rodziny pozostaje 328,39 zł. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji stan zdrowia męża i syna skarżącej ma zasadnicze znaczenie, gdyż przez to tylko na jej barkach spoczywa obowiązek nie tylko utrzymania rodziny, ale również spłaty zobowiązania męża wobec ZUS. Skarżąca wskazała, że egzekucja związana z hipoteką przymusową ustanowioną przez ZUS na nieruchomości zobowiązanego i jego żony wystarczy tylko na pokrycie należności głównej, ale już nie odsetek. Państwo G. – z uwagi na ich stan majątkowy i sytuację rodzinną – nie są w stanie opłacić odsetek od należności, gdyż wiązałoby się to ze zbyt ciężkimi skutkami. Rozpoczęcie egzekucji z nieruchomości zabezpieczonej hipoteką przymusową doprowadzi do pozbawienia Państwa G. miejsca do życia, natomiast nie doprowadzi do całkowitego zaspokojenia ZUS. Zdaniem skarżącej, w sprawie wystąpiło także zjawisko tzw. "pętli odsetkowej". Mimo usilnych starań skarżącej, która nie jest w stanie spłacić całego zadłużenia męża, dochodzi do ciągłego wzrostu odsetek, których wysokość nie uzasadnia celu, w jakim są naliczane. Odsetki za zwłokę mają wprawdzie spełniać funkcję sankcyjną i stanowić rekompensatę za stratę wynikającą z braku prawidłowego opłacania składek, jednak przestają spełniać te funkcje w sytuacji, gdy przewyższają należność główną i stanowią dla organu nieuzasadnione źródło przychodu kosztem obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymienienie zarzutu naruszenia prawa materialnego bez podania w tym zakresie stosowanego uzasadnienia i odniesienie całej argumentacji do kwestionowania oceny stanu faktycznego - nie może odnieść pożądanego skutku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie stanowi w istocie polemikę z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca usiłuje zwalczać ustalenia faktyczne wyłącznie zarzutem naruszenia prawa materialnego. Naruszenie przez sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu określonej normy prawnej, natomiast błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumcji polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3 tego aktu prawnego ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w omawianym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim przypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie zaistniała możliwość uznania całkowitej nieściągalności należności wobec zobowiązanego, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Organ dokonał bowiem zabezpieczenia należności na nieruchomości zobowiązanego w postaci hipoteki przymusowej. W sytuacjach, w których nie występuje całkowita nieściągalność składek w świetle art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mamy do czynienia z tzw. "decyzją związaną" w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, nie zaś decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia tych należności, bowiem wydanie takiej decyzji nie jest możliwe, gdyż naruszałaby ona prawo materialne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczanie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników, jest to m.in. pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo przyjął, że (m.in. dzięki "przejęciu" działalności gospodarczej męża i jej kontynuowaniu, a także zaciągnięciu kredytów bankowych) sytuacja finansowa skarżącej jest wprawdzie trudna, ale stabilna. Strona skarżąca nie podważyła tych ustaleń, gdyż w skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty objęte podstawą określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, jest zobligowany do uznania za wiążącą w sprawie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Tym samym Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.