VII SA/Wa 1202/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1202/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]10.2010r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowego ogrodu zimowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie biurowe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej usytuowanym na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...].10.2010 r. Z. K. zgłosił zamiar budowy przydomowego ogrodu zimowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie biurowe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej usytuowanym na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Zgodnie z treścią zgłoszenia ogród zimowy powstanie poprzez zabudowę zadaszonej wnęki w obrębie istniejących murów budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. W wyniku wykonania ogrodu zimowego nastąpi zmiana sposobu użytkowania istniejącego pomieszczenia garażowego na pomieszczenie biurowe dla nieuciążliwej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...].10.2010r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego Prezydent W. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowego ogrodu zimowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie biurowe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Odwołanie od ww. decyzji złożył Z. K. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią dokonanego przez Z. K. w dniu [...] 10.2010 r. zgłoszenia, jego przedmiotem jest zamiar budowy przydomowego ogrodu zimowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia - garażowego na pomieszczenie biurowe "w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej usytuowanym na 1 terenie działki nr ew. [...]. Zgodnie z treścią zgłoszenia ogród zimowy powstanie poprzez zabudowę zadaszonej wnęki w obrębie istniejących murów budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. W wyniku wykonania ogrodu zimowego nastąpi zmiana sposobu użytkowania istniejącego pomieszczenia garażowego na pomieszczenie biurowe dla nieuciążliwej działalności gospodarczej. Organ wskazał, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy kpa, jednakże zgodnie z najnowszym orzecznictwem organ odwoławczy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego — do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od dnia zgłoszenia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialno - prawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Akceptując ww. poglądy dotyczące braku możliwości wniesienia sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 138 §2 kpa. Brak jest również możliwości wniesienia sprzeciwu z innej przesłanki niż wskazana przez organ I instancji ponieważ sprzeciw ten byłby niejako nowym sprzeciwem wniesionym po upływie ustawowego terminu. Tym samym zasadnym jest przeanalizowanie sprawy od kątem możliwości wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego czy też ewentualnego uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, co w istocie uprawniałoby inwestora do wykonywania robót budowlanych objętych w zgłoszeniu. Jak wynika z akt sprawy inwestor planuje wykonanie ogrodu zimowego poprzez zabudowę zadaszonej przestrzeni (wnęki), w obrębie istniejących murów budynku w zabudowie szeregowej, o powierzchni 4 m2, wykonanie w ścianie dużego okna o wymiarach 2,4 x 2,8 m oraz przeszklenie istniejącego dachu (dwa skylighty o wymiarach 1,4 x 1.2 m). W wyniku wykonania ogrodu zimowego nastąpi zmiana przeznaczenia istniejącego pomieszczenia garażowego na pomieszczenie biurowe dla nieuciążliwej działalności gospodarczej. 2 Z analizy dokumentacji dołączonej do przedmiotowego zgłoszenia wynika, iż zakres planowanych prac oznacza rozbudowę (zabudowa zadaszonej przestrzeni (wnęki), wykonanie w ścianie dużego okna o wymiarach 2,4 x 2,8 m) oraz przebudowę budynku (przeszklenie istniejącego dachu - dwa skylighty o wymiarach 1,4 x 1,2 m) i nie mieści się w katalogu robót budowlanych objętych art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego jako podlegających wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto w wyniku projektowanej budowy ogrodu zimowego dojdzie do zmiany sposobu użytkowania istniejącego garażu na pomieszczenie biurowe. Jakkolwiek w treści zgłoszenia wymieniona została zmiana sposobu użytkowania, to inwestor nie dołączył dokumentacji, która wymagana jest na mocy art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego realizacja planowanej inwestycji w postaci rozbudowy oraz przebudowy istniejącego budynku w zabudowie szeregowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego garażu na pomieszczenie biurowe wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał jako uzasadnione argumenty podnoszone przez skarżącego, iż ogrody zimowe nie muszą być obiektami wolno stojącymi i możliwe jest sytuowanie ich na tarasach, jak również, że nie muszą być one usytuowane bezpośrednio na gruncie. W świetle poczynionych przez Wojewodę [...] ustaleń pozostają one jednak bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Z. K. złożył skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 03.2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 124 § 2 kpa, art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego oraz art. 6 i 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepisy prawa budowlanego nie ograniczają pojęcia ogrodu zimowego do nowo wznoszonego obiektu ani nie wykluczają możliwości aby powstał on w drodze oparcia się nowego obiektu o istniejące mury lub dachy a tym samym aby jego wznoszenie nie wiązało się to z częściową koniecznością przebudowy istniejącego budynku w szczególności z 3 przebudową wnęk lub dobudowanie do istniejącej ściany oraz z przebudową ciągów komunikacyjnych, zmianą drzwi i okien. Ustawodawca nie wprowadza takich ograniczeń. Zarzucił dalej organom błędną wykładnię przepisów prawa i błędne zakwalifikowanie zamierzonych robót jako takich, które wymagają pozwolenia na budowę. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji. Na rozprawie dnia 11 października 2011r, skarżący wyjaśnił, że w zadaszenie planuje wstawić 2-3 okna co spowoduje przeszklenie daszku. Daszek nie jest konstrukcją stropu, w wyniku wykonania robót nie zostałby naruszony strop ani inne elementy konstrukcyjne budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przy czym organ uznał, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę, albowiem de facto stanowią rozbudowę budynku, gdyż polegają na zabudowie przestrzeni (wnęki), wykonaniu w ścianie dużego okna o wymiarach 2,4 x 2,8 m) oraz przebudowie budynku (przeszklenie istniejącego dachu - dwa skylighty o wymiarach 1,4 x 1,2 m). Ustalenia w omaw. zakresie tzn., że planowane roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zostały - w ocenie Sądu - dokonane co najmniej przedwcześnie, a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 i 77§1 kpa. Zgodnie z wymogami zawartymi w tych przepisach na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym ma on obowiązek ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji aby można było uznać ją 4 za prawidłową. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] października 2010r. Z. K. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu "przydomowego ogrodzie zimowym przylegającego do istniejącego budynku, powstałym poprzez zabudowę istniejącej zadaszonej wnęki w obrębie istniejących murów budynku o powierzchni ok. 4m2. Od przylegającego pomieszczenia w budynku ogród zimowy będzie oddzielony przesuwanymi drzwiami o przejrzystej strukturze. W wyniku wykonania ogrodu zimowego nastąpi zmiana przeznaczenia istniejącego pomieszczenia garażowego na pomieszczenie biurowe dla nieuciążliwej działalności gospodarczej". Do przedmiotowego zgłoszenia skarżący dołączył szkic ogrodu zimowego. Ze szkicu tego wynika, że roboty budowlane polegać będą na wstawieniu okna oraz drzwi. Z oświadczenia inwestora i opisu robót zawartego w zgłoszeniu wynika, że dodatkowo wstawi on 2-3 okna w dachu. Nie bez znaczenia dla oceny rodzaju planowanych rodzaju robót budowlanych pozostaje to, że okno widoczne na szkicu będzie wstawione pomiędzy dwie istniejące wymurowane ścianki (na szkicu zaznaczone kreskami, k. 36 akt administracyjnych). Co więcej na rozprawie dnia 11 października 2011r. skarżący wskazał, że w wyniku wykonania planowanych robót nie zostaną naruszone żadne elementy konstrukcyjne budynku. Obecnie istniejący daszek nad wejściem do garażu nie stanowi "przedłużenia" stropu, a zatem nie jest również elementem konstrukcyjnym budynku. W konsekwencji wstawienie w tym daszku okien celem przeszklenia nowopowstałej powierzchni nie będzie oznaczało ingerencji w element konstrukcyjny obiektu. Te wszystkie okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę i ocenione przez organ. Po pierwsze: organ nie ustalił w sposób szczegółowy zakresu planowanych prac. Sam fakt, że skarżący wskazał, że prace będą polegały na "zabudowie" nie może wskazywać, że wymagają one pozwolenia na budowę. Należy wszak podkreślić, że ustawodawca od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego wskazującej, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wprowadził wyjątki określone w art. 29. Przepis tego art. w ust. 1 pkt. 2 wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga 5 m.in. budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych). Biorąc pod uwagę, że przepis ten w obecnym brzmieniu został wprowadzony dopiero nowelą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, to wskazać należy, zakładając racjonalność ustawodawcy, że jego intencją było uproszczenie procedury realizacji niektórych inwestycji w tym wypadku oranżerii (ogrodów zimowych). Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził do art. 3 definicji ogrodu zimowego. Sąd przyjął zatem, iż znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w słowniku języka polskiego. Zgodnie z tą definicją ogród zimowy to rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. II, s. 1216). Przez oranżerię natomiast, wg definicji zawartej w tym samym słowniku, należy rozumieć ogrzewany budynek o oszklonym dachu i ścianach, w którym się przechowuje albo hoduje rośliny nienadające się w danej miejscowości czy w danej porze roku do uprawy gruntowej, zwłaszcza rośliny tropikalne. Należy zauważyć, że żadne z tych pojęć nie uzależnia zaliczenia danego obiektu budowlanego do ogrodu zimowego od sposobu jego realizacji. Jedynym warunkiem takiego rozróżnienia jest wykonanie ścian i dachu ze szła. Podkreślenia zatem wymaga, że skoro ustawodawca rozszerzył uproszczoną, zgłoszeniową procedurę na ogrody zimowe bez jednoczesnego określenia o jakie obiekty budowlane chodzi to oznacza to, że dopuszcza możliwość realizacji każdego przydomowego ogrodu zimowego jedynie w oparciu o dokonane wcześniej zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego). Bez znaczenia przy tym pozostaje - jak trafnie wskazał organ odwoławczy czy jest to obiekt wolnostojący czy połączony np. jedną ścianą z innym budynkiem. W tej sytuacji zadaniem organu architektoniczno - budowlanego, do którego wpłynęło zgłoszenie zamiaru realizacji ogrodu zimowego jest ocena, czy planowany obiekt budowlany będzie takim obiektem. W niniejszej sprawie organ uznał, że planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę jednakże nie wskazał przyczyn takiej oceny. Jak zostało wyżej wskazane sam fakt, że inwestor określił te roboty jako zabudowę nie świadczy o tym, że obiekt, który ma powstać nie będzie stanowił ogrodu zimowego. Bez znaczenia również pozostaje sam fakt, że ogród ten ma powstać w wyniku 6 zabudowy określonej powierzchni. Skoro ustawodawca wskazał, że wyjątkiem wymienionym w art. 29 ust. 2 pkt. 2 objęte są "przydomowe" ogrody zimowe to nie wyklucza to ich realizacji poprzez zabudowę istniejącej powierzchni w taki sposób, aby spełnione zostały warunku zaliczenia obiektu do ogrodu zimowego. Wobec powyższego obowiązkiem organu było ustalenie, jaki będzie zakres prac i czy ich wykonanie doprowadzi do powstania ogrodu zimowego. Dopiero negatywna ocena tej ostatniej okoliczności może uzasadniać zgłoszeniem sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt. 1. Nie może się również ostać argument organu mający uzasadnić zgłoszenie sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania garażu. Wprawdzie rację ma organ, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wymagane jest złożenie dokumentów wymienionych w tym przepisie jednakże brak tych dokumentów nie może, sam przez się, skutkować zgłoszeniem sprzeciwu. Ustawodawca wskazał wszak w ust. 3 omawianego przepisu, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Dopiero w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw. Wprawdzie inwestor do zgłoszenia nie dołączył dokumentów, o których mowa w art. 71 ust.2, jednakże z akt sprawy nie wynika ażeby organ wezwał skarżącego w drodze postanowienia do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. W tej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwione wniesienie sprzeciwu li tylko z tego powodu, że inwestor nie dołączył wymaganych dokumentów. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana, co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest z naruszeniem art. 7, 77§ 1, 107§3 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 i 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego a nadto art. 71 ust. 3 tego prawa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Jednocześnie Sąd podkreśla, że w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ co do braku możliwości wniesienia sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia a w konsekwencji braku możliwości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138§2 kpa lub też zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o inną podstawę prawną (przesłankę) niż uczynił to organ I instancji. 7 Jedynie na marginesie natomiast Sąd wskazuje, że nie dokonał oceny zasadności zarzutu naruszenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej albowiem w niniejszej sprawie kwestie regulowane tą ustawa nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów Sąd w oparciu o art. 145 §1 pkt. 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. 8